- q( G1 N$ z1 w, X 一、“意见”文种的溯源# g! Z" r+ F% p) g( W
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历史上，党和行政机关公文中以“意见”作为标题的公文并不少见。但当时“意见”并未被明文确立为法定文种，因而常常以“指示”这一文种形式下发。& _0 G: n: b0 D+ Y! L' k( j) r
- V7 W* U, N) T3 p: ? 1996年5月3日，以中共中央办公厅名义印发施行的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称为《条例》），规定了14个法定文种。其中，不仅列入了“用于对下级机关布置工作，提出开展工作的原则和要求”的“指示”文种，还并列了“用于对重要问题提出见解和处理办法”的“意见”文种。这，是“意见”第一次被正式确立为党的机公文关法定文种。% S4 e* c* q5 E8 m& Y1 l
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2000年8月24日,以国务院名义发布施行的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称为现行《办法》），将原先以国务院办公厅名义发布施行的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称为原《办法》）中的“公告、通告”文种一分为二，形成两个并列文种，又删去“指示”文种，增加了“适用于对重要问题提出见解和处理办法”的“意见”文种，取而代之，成为正式法定文种。因之，行政机关公文文种从原《办法》的12种增加到现行《办法》的13种。这，是“意见”第一次被正式确立为行政机关公文法定文种。) M# s- N" A8 \2 q' l
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二、适用范围与行文方向) t! r! p+ u% `! F$ V
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1.“意见”可以是下行文- N( a$ G- W& m- Y
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比较现行《办法》关于“意见”与被其取代的原《办法》关于“指示”两个文种的定义可知，现行行政机关公文中的“意见”也兼有过去的“指示”的职能。因此，所有相对的上级机关都可以使用“意见”。7 v6 ]: _/ ~ g; U
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作为法定文种，“意见”在行政机关公文中刚刚使用不过四五年，尚未发现文种混淆现象。但在党的机关公文使用中，“指示”和“意见”倒有分工不清的事例发生，应引起鉴戒。现在，我们正在精心打造“以人为本”的“社会主义和谐社会”，以胡锦涛总书记为核心的党中央强调，共产党人时刻要“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”。行政机关公文之所以去掉“指示”，增加“意见”，就有营造民主协商氛围，防止上对下硬性发指示之意。所以，在使用“意见”时，应不忘这个初衷。" ?+ |8 C& ^' K) l
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改革开放以来关于“三农”问题，中央一共发了7个“一号文件”。检视这7个“一号文件”我们发现，虽然它们都是下行的指示性公文，但文种却各个不同。前5个中央“一号文件”，即《全国农村工作会议纪要》（中发〔1982〕1号）、《当前农村经济政策的若干问题》（中发〔1983〕1号）、《关于一九八四年农村工作的通知》（中发〔1984〕1号）、《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（中发〔1985〕1号）、《关于一九八六年农村工作的部署》（中发〔1986〕1号），它们都是以中共中央批转《会议纪要》的形式或者是以《问题》《通知》《政策》《部署》的形式作指示，文种是“强制性”的“刚性”的。最近两个中央“一号文件”，即《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发〔2004〕1号）和《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发〔2005〕1号），都是以《意见》形式作指示，文种是“商榷性”的“柔性”的。 $ r, I. Q: R" |: x j4 ?; E8 Q 5 I) E' T: U1 x 表面上，这只是文种形式的一种变化；实质上，文种的不同选择，意味深长。它使我们从深层次认识到，为什么 “意见”的适用范围与其涵盖面会这么广泛。一方面自然是因为行政机关公文中去掉“指示”文种，因此原来需要发指示的文件，常常要以“意见”下发。另一方面，由于党风和机关作风的深刻转变，对重要问题提出见解和处理办法，自觉选用偏“柔性”的带“商榷性”的“意见”文种，对于启迪我们各级机关一本“为人民服务”的宗旨，为建设社会主义和谐社会，巩固人民政权，由衷注意亲民、惜民，公平、公正、公开，更加务实、更加人性化地进行公务活动，更加平等、更加民主地指导公务工作，意义深远。 $ W% ]/ n2 Q1 m: J" n" b: T& |( u5 o
2.“意见”也可以是上行文或平行文 l+ \" X9 K: F5 G9 ]) B% z
3 w; u& @9 E, f! C6 v 例如，国家测绘局、中宣部、外交部、教育部、商务部、海关总署、工商总局、*****署《关于加强国家版图意识宣传教育和地图市场监管的意见》、国家发展改革委《关于坚决制止电站项目无序建设的意见》等等。就是单独上报或者联合上报的上行文形式的“意见”。而《国务院办公厅关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》，由国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府以及国务院各部委、各直属机关等不相隶属的机关行文，属于平行文。 3 X# L; g, I' V* `% |% c `. j1 J# d1 v0 p
笔者还作了一个小统计。以见诸《国务院公报》不涉密的 “意见”公文为例。2003年全年共36件，其中下行文16件，占44.4%；上行文20件，占55.56%。2004年全年共50件，其中下行文26件，占52.00%；上行文24件，占48.00%。2005年头5个月共15件，其中下行文6件，占40.00%；上行文9件，占60.00%。可见，国务院、国务院各部门以及各省、自治区、直辖市政府所制发的“意见”公文中，属上行文的与属下行文的，其发文数量基本上旗鼓相当，使用频率不相上下。但平行文“意见”实属罕见。在最近三年《国务院公报》发布的100多件“意见”公文中，居然没有一件是平行文。# z) ?- p* e7 d/ H) B( m% W: d
; i7 t; Q7 s* \: h T5 z+ a5 s 3.与“意见”行文方向相关的分类 & r Y5 s; }6 p" K& l" H! I3 G8 k4 M$ w# V+ e0 q% n( u' `) `# j
按照行文方向来分，属于下行文的“意见”大体包括指导性意见（可以直接下发），评估性意见（对重大问题提出鉴定意见）；属于上行文的“意见”大体包括呈报性意见（可以直接上报），呈转性意见（要求上级机关转发或批转）；属于平行文的“意见”多数是信息沟通性意见，建议性意见（均可以直接发送）。: f$ g- k! @ }$ ]1 N
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上级机关一般是以“通知”的形式转发或批转下级机关上报的意见；对于本机关制定的意见，除可直接下发外，有时也作为“通知”附件印发。* n# A3 `# {% K- k" o! i- M1 I/ d
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4 o7 O7 n2 c4 j s: H) P 三、意见格式与写作要点7 X% N+ Q/ b# `* S; ~
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1.公文标题与落款以及成文时间9 @! W1 s* @1 D1 o
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意见标题大致有两种形式。一是发文机关、事由、文种等三要素俱全的。如：《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发〔2004〕17号）。二是省略发文机关，仅有事由和文种的。如：国务院南水北调工程建设委员会《南水北调工程建设管理的若干意见》（国调委发〔2004〕5号）8 {! o2 e7 ~. D
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按《国家行政机关公文格式》规定，单一机关制发的公文在落款处不署发文机关名称，只标识成文时间。两个机关联合行文时亦然。只有三个以上机关联合行文时，才标识各发文机关名称（可用简称）。“意见”与之标识方式不同。一是无论制发“意见”的机关是一个或几个，必须逐一标识各发文机关名称（可用简称），与成文时间一起标识于标题之下，且一般一起用圆括号括起，置于标题之下，主送机关之上。当然，也有发文机关名称置于圆括号之外、标题之下，在圆括号括起的发文时间之上的；也有发文机关名称和成文时间都不用圆括号括起的。如： / O8 o" n2 t) O/ c: C* f. p$ Y+ L
关于坚决制止电站项目无序建设的意见 E# \3 q- G3 S: `5 h7 N8 L; c0 E( P6 V* q6 u1 P2 L
(发展改革委 二○○四年十一月) o( e M$ B7 @) }: v1 E! d- x, W! o
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& z; f3 |8 E) r3 R& c关于改进地区GDP核算工作的意见7 v* F1 q7 f$ m) h% Q
: b" `0 v, l. d+ i3 A2 P/ c5 d国家统计局+ g9 n4 H' ^$ b, l
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(二○○四年十月) * O. G2 ~4 ? p( Q9 B: W$ r& Z1 Z6 Q( A
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需要提请注意的是，以上行政机关制发的“意见”，成文时间一定要用汉字将年、月、日标全；如为党的机关制发的“意见”，成文时间一般约定成俗用阿拉伯数码将年、月、日标全；如为党和政府机关联合行文，其成文时间标识方式依主办机关是党的机关还是行政机关确定。如若“意见”公文标题是含发文机关名称即三要素俱全的，则标题下圆括号之中仅标识成文时间即可。如： , k4 g+ `; t+ X. v! W1 p , k3 k' ^( w0 O1 K' u$ t & _" Y" V/ ^ O' a' i/ C7 T2 d( z
8 N. ~" k( u$ E: ^# a* D7 w省委办公厅省政府办公厅关于进一步 ' x6 M" B- x1 @( {8 ?5 x9 Z' @5 }- ?/ P R% m7 U
加强人口和计划生育工作的意见 4 A0 _5 N* f; G$ |" A6 a3 J8 N8 ]& n% U
(2005年4月28日) 4 {* }) [4 G9 @/ Z W: u3 M' ] t6 r
; X( T* Y0 E$ k" I& n2 N a/ i6 f0 c3 B: [! L* y) p+ K8 c 此例“意见”主办机关是省委办公厅，发文字号是省委办公厅序列的“苏办发〔2005〕12号”。因为标题中已经标识发文机关名称，故而圆括号中不再标识发文机关名称；因为主办机关是党的机关，发文字号按党的机关序列编号，所以成文时间约定成俗用阿拉伯数码标识。 + q9 F2 L4 ^% A" O9 h & y; m6 I7 l9 g4 a 2.主送机关 , t- Q. \) X1 K! I2 S2 f% B) G+ D4 V2 k) v( h9 A) U Q
与其它法定公文类同。或者用机关全称，如“江苏省人民政府”；或者用规范化简称，如“国务院”“国家发展改革委”“省政府”；或者用统称，如 “各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”“各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅（局）以及国务院有关部门劳动保障工作机构”“各有关单位”等。 3 w/ a+ ]3 F3 F6 d 9 Q" l: Y# D7 N 也有的“意见”公文不列主送机关，将公文送达机关一概标识于文后版记之中的。 , X/ j* Q; o' j 3 M. z# k }4 f1 j; h1 J& W 3.公文正文 g& d% I' v H( ?/ p+ D
4 ^0 f/ s/ z* p. b5 n “意见”正文一般大体包括两个部分。一是情况概述（缘由），也就是简单介绍制发“意见”的起因和背景。这一部分一般应简洁，但要视意见内容而定。二是意见内容（事项），是正文的核心部分，应该详尽，观点鲜明，注意针对性、指导性、政策性、科学性和具体可行性。为了清晰，可以分作若干方面进行阐述。1 t: y3 @* J# o* L t! L
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譬如，测绘局、中宣部、外交部、教育部、商务部、海关总署、工商总局、*****署《关于加强国家版图意识宣传教育和地图市场监管的意见》（见例文1），情况概述部分很简洁，只有一个自然段，110字，说清楚了“意见”制定的两个依据和四个目的，然后以承启语“现提出以下意见”引出三条具体意见，条分缕析，总共1567字。情况概述部分与意见内容部分的比例大致是1:14。: j3 w: f' p8 O' h1 |* I4 c
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# X& s' M. w) i: I# d% F" W 【例文1】8 _7 ^ w' y! i5 F8 P( M) m