4 P" p h% m1 t) ~4 W1 c0 n9 V这第三类通知依被转文件内容性质之不同又有两种：用于转规范性文件的称为“发布性通知”；用于转计划类文件、会议文件等的称为“印发性通知”：3 M# t) q: T* k6 a/ a9 h
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新《办法》与其施行前的老《办法》在文种用法上有多处不同，不再使用通知“发布规章”便是其一。新《办法》规定：“依照有关法律公布行政法规和规章”要用“命令”。因此，发布性通知在行政公文中似已无由存在。3 a* M2 \# W# t5 N) I
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但在实际工作中，发布性通知确有存在的必要。因为依据《宪法》及自2000年7月1日起施行的《立法法》，只有“省、自治区、直辖市和较大市的人民政府”可以制定地方政府规章，只有“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构”可以制定部门规章。上述两种规章均应经有关会议决定并由首长“签署命令予以公布”。现在的问题是，除上述以外的地方政府以及没有使用命令权力的政府机构，在工作中也需要发布一些规范性公文，如规则、制度、实施细则等，而这类文种是不能独立行文的，必须使用其它文种予以公布。依照《宪法》及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，地方各级政府固然都可以使用命令，但那些无权使用命令的政府机构就只能使用“发布性通知”。所以从客观上说，发布性通知在行政公文中应该占有一席之地。 - \4 N* u: W# |4 s) x& T F1 i, ^3 ^2 m/ z3 F2 F7 n: g! @9 |, f+ H$ ^
目前，发布性通知的使用较为混乱，亟需规范统一。根据《立法法》第七十六条和自2002年1月1日起施行的《规章制定程序条例》第二十九、三十条的规定，有规章制定权限的机构公布以“规定”、“办法”为文种名称的规章，必须使用命令。但总有些机构习惯用“发布性通知”、“印发性通知”来发布规章。仅在2003年的《国务院公报》中，这种情况就有20余例，如××x×部的《关于印发(国土资源标准化管理方法)的通知》、《关于印发(土地证书印制管理办法)的通知》、××部与××部《关于印发(中央级救灾储备物资管理办法)的通知》、××局《关于印发(药品质量监督抽验管理规定)的通知》。不仅以通知替代命令，而且写作这种通知的标题时“发布”、“印发”随意而用，时而还采用“公布”、“颁布”、“下发”、“发布实施”等用语。 % p2 W S3 ~' r# u, c& V' u; _! \+ _$ z4 k% I2 B* Y! m
针对上述问题，建议以适当形式明确“发布性通知”的用法及其与“公布令”的使用界限，并对“发布性通知”的标题写作加以规范。 % h" m x9 p1 d, d% a4 A, H H # s6 R1 V! N, }; w: u o$ r 二、呈转性报告与呈转性意见的接续问题 # J! `0 u, R/ K2 f6 N+ m4 v( f+ Z5 R1 B6 Y/ j* T
所谓呈转性报告也称建议性报告，是行文单位呈报给上级机关并要求其批转给各有关单位执行的报告。在报告这个文种中，它与呈报性报告(也称汇报性报告)相对应。呈报性报告成文于事后，而呈转性报告成文于事中。' P* h* y) S; x7 d- ^: Y+ } D- a3 g6 v
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呈转性报告多出自业务职能部门，这些部门经常就自身主管的业务工作到基层进行检查、考察或审计等，回来后将该方面工作的基本情况以及针对存在问题提出的下步工作建议整理成文。这些建议通常需要同级或不相隶属的机关单位在其各自的职权范围内贯彻执行，但依照行文规则，职能部门又不能直接向这些执行机关布置工作。以往按照惯例，只有向双方共同的上级领导机关报送呈转性报告，请求上级将报告批转各有关单位贯彻执行。这种报告的正文包括两大部分，先是概要汇报前段工作的进展情况、存在的问题及其主要原因，然后是为解决存在的问题而提出的下步工作建议。最后一般用类似“以上报告如无不妥，请批转各地贯彻执行”的用语结尾。 & X2 }2 j! z# g & s$ p% q! b7 o 长期以来，公文处理的权威性文件都有一个“报告不得夹带请示事项”的规定。因为在上级机关的公文处理中，“请示”、“意见”属于“办件”，是必须答复和办理的；“报告”属于“阅件”，通常只是阅知而已。如果把请示、建议的事项写入报告中，就等于把需要急办的事情写入不甚着急的“阅件”，一来容易误事，二来也不利于上级机关处理公文。为从根本上解决“报告”夹带“请示事项”的问题，新《办法》在将长期使用的“意见”确定为行政公文正式文种的同时，干脆删去了“报告”原有的“提出意见或者建议”的用法，意在以“对重要问题提出见解和处理办法”的“意见”取代呈转性报告。近年来，既汇报情况又提出建议的呈转性报告在实际工作中已近绝迹。. K8 X- ] ~" _2 v' e
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尽管呈转性报告已经淡出行政公文，但产生这种文件的工作仍在继续。我们总不能在检查工作之后，就这一项事情先写个报告、再写个意见吧?所以说，机关工作客观上需要一种既接续了“呈转性报告”的写法、文种又不是“报告”的文件。眼下的“呈转性意见”便无可替代地被派上用场。 & M( S/ s+ N7 _( A: H: a! \0 _/ a+ k* ]0 k
呈转性意见是发文机关就自身主管但需其他单位配合的工作提出见解和处理办法，呈报上级机关以求批转给相关单位执行的意见。这种意见在呈报时是具有建议性的上行文；一经批转，作为上级机关批转性通知的附件，它对基层的工作又具有了一定的指挥性、指导性。上行的意见大都是呈转性意见。 / i2 D* a/ ^- d$ F; b$ e8 T5 h$ t) G7 C
呈转性意见的制发机关、形成背景、行文方向及行文要求与呈转性报告都甚为相似以至相同。以往两者的不同主要有二：一是写作时机不同，呈转性意见成文于工作(多是先前未曾有过的新工作)开展之前，呈转性报告成文于一项工作进行之中；二是正文结构不同，前者只需提出开展工作的建议与办法，后者则要包括“汇报前段工作情况”和“提出下步工作建议”两大部分。 3 J0 i' g% Z$ P1 a' V+ A 0 J9 M5 ], p3 L p5 |8 M 目前，呈转性意见既然取代了呈转性报告，那么在写法上就应该明确起来：成文于事前的，仍然采用以往呈转性意见的写法；成文于事中的，必须依循过去呈转性报告的写法。 ' k' @6 U0 C$ w% h) H6 p( l6 X6 a* @2 j# y% M: T
但现在的呈转性意见有一个突出的问题，即无论成文于何时，全都是一个老写法。即使是在充分掌握前段工作情况之后写作的意见，对于应该书面汇报的情况也是一带而过，使上级机关很难从该文件中了解工作的进展、现存的问题及其原因。2002年的《国务院公报》中有12篇成文于事中的呈转性意见，除国家经贸委等五部门《关于从严控制铁合金生产能力切实制止低水平重复建设的意见》以外，在写法上都程度不同地存在这一问题。因此，有必要通过培训的形式，对新《办法》施行后用法、写法变化较大的文种进行统一规范。+ z; Z( ]0 O4 p( G. a: ]
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三、下行意见的发文形式问题- ]. q- K% o+ w: X
$ s- v' G8 g/ Z. o- |- s/ f 尽管《国务院办公厅关于实施(国家行政机关公文处理办法)涉及的几个具体问题的处理意见》(国办函[2001]1号，以下简称《公文处理意见》)明确说明…意见’可以用于上行文、下行文和平行文”，但实际上平行的意见极少，意见绝大多数都是上行与下行。 + ?5 ]6 j; b$ i, ]- Y4 y" h1 `5 p* A5 p( S( _/ y; A, t
上行意见多是呈转性意见，行文单位直接把文件呈报给上级机关，上级机关如果同意，或是用“批转性通知”给以批转，或是授权办公部门用“转发性通知”给以转发。所以在上行意见的发文方式及上级机关的处理方式上，还没有明显的问题。. z* r. A. O. L' ~6 ~+ Z; ~4 k
( L. N0 _- j* k9 J% c4 H2 Y8 N 问题主要集中于下行意见。下行意见是发文机关就自身职权范围内的工作、尤其是未曾开展过的新工作说明见解、提出工作办法而行文给下级机关的意见。 0 z' f5 M1 I# ~) ~3 N0 E. s ^6 }2 Y g: [5 \+ |
由于“意见”被确定为行政公文正式文种的时间不长，新《办法》及《公文处理意见》虽然明确规定了“意见”的适用范围、行文方向以及行文与处理的一般要求，但对下行意见的发文形式却没作具体规定，因此各行文单位在下行意见的发文形式上各行其是、很不统一：或者标注主送机关，把“意见”作为独立文件直接下发；或者在“意见”前面加一“印发性通知”再发。在2003年的《国务院公报》中，下行意见共17个，其中独立直发的有14个，采用印发形式的有3个。其中，××部的下行意见既有独立直发的，如《××部关于在中小学加强写字教育的若干意见》、《××部、××部关于加强“学生饮用奶计划”管理的意见》；也有印发的，如《××部、国家××××总局关于印发(关于推进市(地)、县(市)教育电视播出机构职能转变工作的意见)的通知》。/ K) M# H5 P6 I8 H ]& \5 `