新手必看：公文的行文规则

  公文的行文规则，是关于公文制发的基本原则和基本方法的概括和总结。

    1、行文原则。有2条值得注意：（1）“少而精”的原则。《中国共产党机关公文处理条例》第11条明确规定：“行文应当确有需要，注重实效，少而精，可发可不发的公文不发，可长可短的公文要短。”《国家行政机关公文处理办法》也有同样规定。在具体联络协调工作中，也是提倡多人来人往，少文来文往。
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    （2）不以机关名义向领导个人报送公文原则。《国家行政机关公文处理办法》第22条规定：“除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送‘请示’、‘意见’和‘报告’”。《中国共产党机关公文处理条例》也有相同规定。直接向领导同志个人报送公文，有损领导机关的权威，违背公文流转办理程序，从报送者角度看可以提高效率，但对领导机关而言，则损害了效率。就法院而言，领导同志批示、交办的案件比较多，对于交办案件，领导同志明确批示“望复”、“回告结果”等意思的，可以公文形式对领导同志个人报送，除此之外，一般不要向领导同志个人报送公文。

% K) m2 A$ O2 @" R1 H    2、行文关系。分为领导与被领导关系、指导与被指导关系、互不统属关系三类。
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8 P5 X* F9 r/ e) w2 |* v, D* W    3、行文方式。根据制发机关划分，可分为单独行文和联合行文；根据接收机关划分，可分为纵向行文（逐级行文、多级行文、越级行文、通行行文）和横向行文。

    4、具体要求。（1）恪守隶属关系，一般不越级行文。《中国共产党机关公文处理条例》规定：“党的机关的行文关系，根据各自的隶属关系和职权范围确定。……不得越级向上级机关行文，尤其不得越级请示问题；因特殊情况必须越级行文时，应当同时抄送被越过的上级机关。”《国家行政机关公文处理办法》有相同规定。允许越级行文的情形：发生了严重紧急情况；直接上级机关的上级机关越级交办某些事项，同时指令越级上报的；询问只有直接上级机关的上级机关才能答复的某些重要问题或事项，且这些问题和事项与直接上级机关没有任何联系的；数次向直接上级机关行文请求解决某项工作中急需解决的问题，但是直接上级机关长期不予解决，以致对工作或即将对工作产生严重的负面影响的；等等。

    （2）明晰发文权限，向适宜的对象行文。根据规定，党委和政府可以向各自的上一级或下一级党委和政府行文；党委、政府办公厅（室）在得到党委、政府授权后，可以向下一级党委、政府正式行文；党委、政府的其他下设部门，一般不得向下一级党委和政府正式行文；其行文对象，包括各自的上一级或下一级党委、政府的对口部门，以及同级党委、政府的下设部门。不相隶属的机关之间行文，适用“函”这一商洽性公文，不能采用指令性、指导性和规范性公文文种。法院公文的行文对象要求是一样的。

    （3）尊重机关职权，准确认定主送机关和抄送机关。简单地说，谁是主管，那么主送就是谁。公文的主送机关，一般只能是一个。《国家行政机关公文处理办法》第21条规定：“请示”应当一文一事；一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。第20条规定：向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。第23条规定：受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一级机关。《中国共产党机关公文处理条例》规定相同。值得注意的是，有的同志对一些重要公文忽视抄送，导致法院的一些重要工作部署和动态不能及时被上级和地方有关机关了解和掌握，一定程度上影响了工作的效果。要准确确定抄送机关，需要全面把握公文内容和与之有工作联系的有关机关，才能做到既不漏送，又不枉送。
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/ }+ Y" O2 z0 \! ~7 _" N    （4）部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。
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, ]4 J: K( y: {& U2 d6 h# l9 u- r$ I    （5）需要联合行文时，作者应是同级机关。《国家行政机关公文处理办法》第16条规定：同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。联合行文应当确有必要，应当明确主办部门，应当严格控制联合行文单位数量。

3 C6 p% F+ p* K# n    （6）关于“请示”的具体规定。“请示”应当一文一事；请示事项涉及其他机关职权范围的问题时，应与有关机关协商一致，如未能达成一致，需在请示中写明；请示问题应当提出明确的意见；请示一般只写一个主送机关；请示不得抄送其下级机关；“报告”不得夹带请示事项。
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/ L1 S. \* ^+ Z0 Q# K" W    二、公文的格式规范

4 K* g- }/ C2 x  p, }    公文的格式，指的是公文的外观形式，它既包括组成公文的各部分文字符号在载体（纸张等）上的排列和标识规则，也包括公文的用纸要求和印制规范，换言之，公文的格式就是公文的书面结构与公文的用纸和印制规范的总和，是对公文的文面要求。公文格式的特点具有较强的规范性。规范的公文格式有利于维护公文的严肃性，使公文的写作规范化、标准化，不仅增加公文的美学效果，而且方便对其进行阅读与传递、处理，提高工作效率。《中国共产党机关公文处理条例》、《国家行政机关公文处理办法》分别以一章的篇幅对党的机关和国家行政机关公文的格式做了规定，而由中国标准研究中心和国务院办公厅秘书局共同起草、国家质监局发布、自2000年1月1日起正式实施的作为中华人民共和国国家标准的《国家行政机关公文格式》，更是前所未有的，最为全面、具体、细致、科学的公文格式标准。为规范公文的制作和处理，2005年开展“规范司法行为，促进司法公正”专项整改活动期间，中院参照《国家行政机关公文处理办法》和最高法院有关规定，于9月7日制定了《宜昌市中级人民法院公文处理办法》，编入《规章制度》一书，就公文的制作、处理进行了规范，作了比较详细的规定。下面分别就公文的发布形式、书面格式、用纸格式和印装格式加以介绍。
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( f6 c# u% e% g" s    （一）公文的发布形式和适用范围
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, Q/ o8 M2 D* b/ u7 X    就法院系统来说，以中院为例，主要有：

    1、《宜昌市中级人民法院文件（宜市中法发）》，主要用于传达贯彻党的方针、政策或重要工作部署，发布重要的决定、通知等。
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  j  i( n! K  O. X    2、《宜昌市中级人民法院（宜市中法）》，主要用于人事任免、重要会议及其他事项的通知、批复、命令、议案、请示、报告、通报、函等。
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    3、《宜昌市中级人民法院办公室文件（宜市中法办）》，是中院文件的补充形式，主要适用于办公室根据院领导授权、传达或代本院发布某些事项，发布办公室职权范围内的事项。   

1 K! R- X5 ^9 e' S9 W: j    4、《传真电报（宜市中法明传、密传）》，用于中院和中院各部门通知召开会议、时效性较强事项、事务活动安排、处理突发事件的措施等。
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; [" s5 J) }  ?! l- `% t7 Q" k    5、以中院各部门名义制发的公文，一般使用中院信笺版头。

0 s* A) z, ^2 V    （二）公文的书面格式

: Y; C0 u% a. P& `: f    公文的书面格式，是指公文全部文面组成要素的排列顺序和标识规则。《国家行政机关公文格式》将公文的书面格式划分为眉首、主体、版记三部分，并分为秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、抄送机关、印发机关和印发日期等7个要素。置于公文首页红色反线（又称间隔横线）以上的各要素统称眉首；置于红色反线（不含红色反线）以下至主题词（不含主题词）之间的各要素统称主体；置于主题词以下的各要素统称版记。

' y* s6 o2 q1 ^0 @" J    ——眉首。眉首一般由公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、红色反线等要素组成，实际上就是置于公文首页红色反线（宽度同版心，即156mm）以上的各要素。
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5 |4 u8 S: O7 s$ L    1、公文份数序号

+ F; s& a; ^) ]+ t    公文份数序号是将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号。公文如需标识份数序号，用阿拉伯数字顶格标识在版心左上角第1行，采用红色号码机套印，比如同一文稿共印100份，其中第1份的序号可写“001”，最后一份的序号可写成“100”。标识份数序号，其主要作用是便利公文的登记、分发和检查。
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; d; X/ v  |. M7 V9 L" J' d: e7 ?    2、秘密等级和保密期限

; r/ i; `" V: E    秘密等级和保密期限是对涉及党和国家秘密的公文的保密程度和传递处理的要求，是在一定时间内只限于特定范围的人员知晓的。党和国家机关的公文密级均为“绝密”、“机密”、“秘密”三个等级，其中“绝密”、“机密”两个密级的公文应当标明份数序号。绝密是最重要的国家秘密，如果泄露出去会使国家的安全和利益遭受特别严重的损害。公文如需标识密级，用3号黑体字，顶格标识在版心有上角第1行，并且标识密级的两字之间须空1个字；如需同时标识密级和保密期限，则两项同用3号黑体字，并且密级在前，保密期限置后，顶格标识在版心右上角第1行，密级和保密期限之间用“★”隔开。标注密级的同时应标注保密期限，保密期限一般分一年以内、一年及一年以上、长期和期限不作标注。期限不作标注的一般按保密期20年认定，如秘密★6个月、机密★3年、绝密★长期。
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$ `' Z' M% ~% o8 J2 D* v    3、紧急程度

    紧急程度是对公文送达和办理的时间要求。党的机关公文的紧急程度分为“特急”、“加急”两种，国家行政机关公文的紧急程度分为“特急”、“急件”两种。如需标识紧急程度，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，并且标识紧急程度的两字之间须空1个字；如需同时标识密级、保密期限和紧急程度，则密级和保密期限顶格标识在版心右上角第1行，紧急程度顶格标识在版心右上角第2行。

    4、发文机关标识

. o" G) W( R+ j8 `    发文机关标识，《中国共产党机关公文处理条例》称之为“版头”。发文机关标识由发文机关全称或规范化简称加“文件”组成，某些特定的公文可只标识发文机关全称或规范化简称，不加“文件”字样，比如“函”；“命令（令）”、“会议纪要”除标识发文机关全称或规范化简称外，还应加上文种。《中国共产党机关公文处理条例》规定：版头“由发文机关全称或者规范化简称加文件二字或者加括号标明文种组成，用套红大字居中印在公文首页上部”。发文机关标识上边缘至版心上边缘一般为25mm；上报的公文，发文机关标识上边缘至版心上边缘为80mm。“函”的发文机关标识上边缘距上页边的距离为30mm，发文机关全称下4mm处为一条武文线（上粗下细），距下页边20mm处为一条文武线（上细下粗），两条线长均为170mm。“命令（令）”的发文机关标识上边缘至版心上边缘为20mm。发文机关标识原则上应使用小标宋体字和红色标识，字号以醒目美观为原则由发文机关酌定，但一般应小于22mm×15mm。联合行文时应使主办机关名称在前，“文件”二字置于发文机关名称右侧，上下居中排列。即使是联合行文机关较多，也必须保证公文首页显示正文。

6 Y+ l3 @. d4 E0 ~: W    5、发文字号
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% K+ P+ D8 A: o& W& Y1 ^+ N    发文字号由发文机关代字、年份和序号组成。发文字号一般在发文机关标识下空2行处，用3号仿宋体字标注并居中排布。“命令（令）”的发文字号标注在“命令（令）”的发文机关标识下边缘空2行居中位置；“会议纪要”编号置于“会议纪要”标识之下、红色反线之上正中间。联合行文一般只标明主办机关发文字号。机关代字应当反映发文机关或部门的性质。同一机关。部门的同一类公文的代字应当统一，不可有几种写法。机关代字一般可取机关名称前一个或两个字，但要注意与名称相近的其他机关相区别。年份、序号用阿拉伯数字标识；年份应标全称，用六角括号“〔〕”括住；序号不编虚位（即1不编为001），不加“第”字。

    6、签发人

    发文机关签发签批公文的领导人的姓名。上报的公文需标识签发人姓名，签发人姓名平行排列于发文字号右侧。发文字号居左空1字，签发人姓名居右空1字；“签发人”用3号仿宋体字，“签发人”后标全角冒号，冒号后用3号楷体字标识签发人姓名。如果是联合行文，则有多个签发人，这时，主办机关签发人姓名置于第一行，其他签发人姓名从第二行起在主办机关签发人姓名之下，按发文机关顺序依次顺排，下移红色反线，并使发文字号与最后一个签发人姓名处在同一行并使红色反线与其距离为4mm。

  t# ?3 H) X4 a  k. o2 \3 C5 N    7、红色反线
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    红色反线一般标印在发文字号之下4mm处，其长度与版心等宽（即156mm）。
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    ——主体。主体一般由标题、主送机关、正文、附件、成文时间、印章、附注等要素组成。
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6 i$ U( i/ Z1 n    1、标题

6 S( O) I1 S, s9 W, h1 O9 F    公文的标题是对公文内容的概括和对行文目的的揭示，因而应当准确扼要地反映公文的主要内容。公文标题中除法律、法规、规章名称加书名号外，一般不使用标点符号。书写批转、转发、印发或贯彻上级机关发出的公文的标题，应将事由写清楚，而不能只写原文发文字号。下发行政法规、规章的公文标题用“发布”，下发隶属机关的公文标题用“批转”，下发上级、同级和不相隶属机关的公文标题用“转发”，印（转）发“方案”、“计划”等没有抬头的公文或其他资料性的公文，标题中一般不冠原制发机关名称，而将原制发机关名称及成文时间在印发的原文标题下注明，并用圆括号括起来。
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    公文标题一般标识在红色反线下空2行处，用2号小标宋体字居中排布。如果字数偏多，需要分行排列，分行时须注意不要把各行上下对齐排成等长，更不得将两个字以上的词拆开排在不同行的首尾，总之标题的排布要做到词义完整、排列对称、间距恰当。
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- s5 a/ f2 o8 L4 ^    2、主送机关
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1 p* k* f+ j, T- ?# e( ?5 H    主送机关是指公文的主要接收机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。如果主送机关较多，则应按其性质、级别和有关规定或惯例依次排列，同性质或同级别的机关之间用顿号，不同性质或不同级别的机关之间用逗号。比如国务院对下行文，其主送机关的排列形式是：“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”；中院对下行文，其主送机关排列形式一般是：“各基层人民法院，中院各部门”。

    主送机关一般在标题下空1行、左侧顶格用3号仿宋体字标识，回行时仍顶格，最后一个主送机关名称后标全角冒号。如果主送机关名称过多而使公文首页不能显示正文时，应将主送机关名称移至版记中的主题词之下、抄送之上，标识方法同抄送。向上级机关请示只写一个主送机关；向下级部分机关发送的公文，如果发送机关少，可将发送机关名称全部写上，发送机关多，可采用“各有关部门和单位”等办法概写。
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8 F/ B* c. |" R* B: x7 e: }4 _    3、正文

" x7 K2 f1 c* A% v    正文是公文的主体部分。正文应置于主送机关下一行，用3号仿宋体字，每自然段左空2字，回行顶格；数字、年份不能回行。“命令（令）”的正文置于令号下空2行的位置。正文中的人名、地名、数字、引文应当准确。引用公文应当先引标题，后引发文字号；引用外文应当注明其中文含义；日期应当写明具体的年、月、日；必须使用国家法定计量单位。用词、用字要准确、规范，文内如果要使用非规范化简称，必须在首次使用全称的同时注明简称，并且还要注意简称在同一篇公文中必须前后统一；公文中的数字，除成文日期、部分结构层次数和在词、词组、成语、惯用词、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，一般应当使用阿拉伯数字；用数字表示多层次结构序数，其标识方法为：
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    第一层用“一、”“二、”“三、”……
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' p0 i: \) M8 X- S# @    第二层用“（一）”“（二）”“（三）”……
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    第三层用“1、”“2、”“3、”……
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2 l6 W* G2 j; b; b6 @- p7 D; J. U    第四层用“（1）”“（2）”“（3）”……

行文的基本规则
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    行文规则是指各级机关公文往来时需要共同遵守的制度和原则。遵守这一原行文规则是指各级机关公文往来时需要共同遵守的制度和原则。遵守这一原则，有利于公文传递方向正确、线路短捷有效，避免公文旅行，阻止部分公文进入不必要的流通过程，抑制无价值公文的产生。行文规则规定了各级机关的行文关系，即各级机关之间公文的授受关系，它是根据机关的组织系统、领导关系和职权范围来确定的。

2 A9 H. d  D! |6 c    机关之间的工作关系是由各自的组织系统或专业系统归属、地位、职责、权利范围等因素决定的。它对行文关系有决定性的影响，规定着公文传递的基本方向。按工作关系行文，能为公文产生实际效用确立保证，有利于各个机关在自已的工作范围内各司其职，不为无关信息所干扰，从而使各项工作有条不紊、高效运行。机关之间的工作关系有如下几种类型：
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    第一类，处于同一组织系统的上级机关与下级机关存在领导与被领导的关系。
    第二类，处于同一专业系统的上级主管业务部门与下级主管业务部门之间存在指导与被指导关系，如机械工业部与各省、自治区、直辖市的机械工业主管部门的关系。
) C( S2 D% O: p8 I4 ^    第三类，处于同一组织系统或专业系统的同级机关之间的平行关系。如全国各省、自治区、直辖市人民政府之间。
    第四类，非同一组织系统、专业系统的机关之间，无论级别高低，均为不相隶属关系。如军事机关与各级地方人民政府之间。
+ }; F  K( @& E- Q' A' l2 @& W- W9 W6 r    根据公文授受机关的工作关系不同，可以将公文划分为上行文、下行文和平行文。上行文和下行文主要存在于以上第一类和第二类工作关系类型中，上行文是指下级机关向上级机关发送的公文，如报告、请示等；下行文正好相反，是上级机关向下级发送的公文，如批复、指示等。平行文存在于以上第三类和第四类关系类型中，同级机关和不相隶属机关相互发送公文都是平行文，如函等。
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行文的基本规则
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正常有效的行文应当遵循以下普遍适用的基本规则:
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    一、按机关隶属关系和职责范围行文的规则
( J  ]1 S/ K( Z: w    这条规则要明确两点：一是按机关隶属关系行文。上级机关对下级机关可以作指示、布置工作、提出要求；下级机关可以向直接的上级机关报告工作、提出请示，上级机关对请示事项应予研究答复。如果没有这种直接的领导与被领导关系，党和国家的方针、政策就难以层层贯彻落实。除了这一层关系外，在我们国家现行管理体制中，还形成了一种各业务部门上下垂直的条条关系，其中有些部门属本级政府和上级部门双重领导，大部分和上级业务部门之间虽然不属直接领导与被领导的关系，但在业务上的确存在指导与被指导的关系，也就形成了直接的上下行文关系。二是按机关的职责范围行文。这一点的要求是，行文的内容应是本机关职责范围内的事项，而不能超出，超出了即为越权。如果干涉了别的机关事务，不仅在实践中行不通，而且会造成政令混乱。当然，不相隶属机关之间也有公文往来，那只能是商洽工作、通知事项、征询意见等，而不存在请示、报告或布置任务的性质。

! Y  Y; b/ F5 L* q% S    二、授权行文的规则
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: s& _$ B) z2 E1 Q$ h( [9 p    这条规则是上一条规则的引申。如果一个部门的业务需要下级政府和有关部门的支持与配合，按隶属关系和职责范围又不具备布置工作提出要求的行文权限时，这就可以通过授权行文来解决。具体说，这个部门可向本级政府请示，经本级政府同意并授权后，向下级政府行文。在操作中，应将文稿拟好，由本部门领导签署，请本级政府分管领导审批。经政府领导审批后的文稿，在行文时，才能在文首或文中注明“经**政府同意”的字样。这里特别需要说明的是各级政府办公厅（室）的行文都具有授权行文的性质（内部事务除外）。各级政府办公厅（室）以及各部门的办公室是政府和部门的综合办事机构，对外行文都是代表政府和部门的，与本级政府和本部门的公文具有同等效力，下级机关（部门）都应贯彻执行，可不在文首或文中标注“经***同意”的字样。
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9 e' q) z( h$ G' {; y. X5 x: b' v2 ^    三、联合行文的规则
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( o3 f& m8 i3 z2 @3 v    这条规则仍属第一条规则的引申。同级政府与政府之间，部门与部门之间，上级部门与下级政府之间可以联合行文；政府与同级党委、军事机关之间可以联合行文；政府部门与同级党委部门、军事机关部门之间可以联合行文；政府部门与同级人民团体和行使行政职能的事业单位之间，就某些互相有关的业务，经过会商一致后可以联合行文。
    联合行文，既可联合向上行文，也可联合向下行文。联合行文应当确有必要，单位不宜过多。
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5 [: t0 i1 U  v( L   四、一般情况下不越级行文的规则

    不越级行文体现了一级抓一级、一级对一级负责的原则。一般情况下不能破坏这种原则，破坏了，就会造成混乱，也影响机关办事效率。所以通常情况下不越级行文。遇有特殊情况，如发生重大的事故、防汛救灾等突发事件或上级领导在现场办公中特别交待的问题，可越级行文，特事特办，但要抄送被越过的上级机关。否则，受文机关对越级公文，可退回原呈报机关，好可作为阅件处理，不予办理或答复。
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    五、不越权行文的规则

    第一条规则中已明确要求按机关职责范围行文，如果有涉及其它部门职责范围的事项又未与其它部门协商，或虽经协商但未达成一致意见，不可以单独向下行文。如果擅自行文就构成侵权行为，会造成工作中的许多矛盾。上级机关如发现这种情况，有权责令纠正或撤销这类公文。现实中，这类情况时有发生，因此造成“文件打架”、“政出多门”。解决这类问题，应提倡部门之间多协商、多对话、多沟通，通过联合行文或授权行文的方式解决。
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; [5 y0 h& W5 v    六、“请示”不直接报送领导者个人的规则

1 j0 c4 `# t( c) N    “请示”直接报送领导者个人，其危害性大体上有三点：一是未经文秘机构签收、登记，成了“帐外公文”，公文的流向、处理情况不得而知，查无踪迹，成了“断线的风筝”；二是这类公文到了领导同志手里，领导同志也颇为难，批，没有部门的审批意见，只能以经验、凭感觉办事，往往失去决策的科学性；不批，也有可能影响报送单位的工作；三是现实中一些单位拿着直送领导的批示件当“尚方宝剑”，到有关部门要钱要物，借领导批示向对方施加压力，引起矛盾。所以，领导同志一般不受理这类直报的请示，而退给文秘机构统一签收、登记、分办，这便形成了公文“倒流”，它破坏了公文处理的正常程序，造成了不必要的紊乱。如果上级领导个别交办、答应的事项，由此而上报的“请示”，最好也应主送该领导所在的机关，并在公文中作出说明。收文机关在分办时，自然会把这份公文分送给这位领导同志批阅。

    七、“请示”应一文一事、只主送一个机关、不抄送下级机关的规则
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* e, ^! j/ c' o) t. I    这条规则包括三项内容：一是一文一事。机关或部门都有明确分工，各自只能办理职责范围内的事，如果一文数事，必然涉及几个主管部门，给公文交办带来困难，即使勉强交办出去，可能谁也不愿牵头办理，造成互相推诿、扯皮。二是请示公文只主送一个机关。请示内容是要求答复的事项，主送机关有责任研究并作出答复。相关的机关或部门采用抄送形式，以便主办机关征求意见或会签。如果多头呈送，上级机关一般不予受理。如果办理，会造成机关之间相互等待或意见不统一，增加协调难度，影响工作效率。三是不同时抄送下级机关。请示内容是未决事项，在上级机关还没有批准前，向下级机关抄送透露，会引起不必要的误会或矛盾，不利于工作的开展。因此，请示事项只能在上级机关答复或批准之后，通知下级机关。
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0 ^0 M; I3 V( Y. k- V1 r0 |7 D    八、“报告”中不得夹带请示事项的规则

    “报告”和“请示”是两种不同的文种，适用范围有明显的界限，不能混用。“报告”是向上级机关汇报工作，反映情况，或向上级机关提出意见、建议，供上级机关决策参考。上级机关对“报告”一般不作答复，如果报告中夹带请示事项，很容易误事。如果既想汇报工作，让上级掌握，又想请示解决问题，一般有两种办法解决：一是将“报告”和“请示”分开，形成两份公文分别上报；二是以请示公文为主，将报告的内容作为附件，附在请示后面作为背景材料，让上级了解请示的充分理由。
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    九、公文由文秘机构统一处理的规则
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# b) l6 t' K6 G5 R2 r    为了使公文按正常的渠道运转，按规范的程序办理，机关都设有专司公文处理的文秘机构或配备专人处理公文。公文的正常流程应该是：“收”由文秘机构统一签收，拆封，清点分类，登记，拟办，分办，催办；“发”由文秘机构统一核稿，分送领导签批，然后再回到文秘机构登记编号，缮印，校对，用印，分发，分发前，要经过复核或第一读者认真阅读无误后，才可照单分发。这样，无论是公文收进或发出，都经过专司公文处理工作的一个口子把关，就能保证公文在机关有秩序地运转，规范办理，提高机关办事效率，保证公文质量。

, N$ \8 L+ z+ C8 D2 z5 r    行文规则中还要说明的是党的领导机关根据工作需要，可向同级政府及部门或下级政府机关行文；而政府机关不得向党的组织行文作指示、交任务。
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* m+ w6 N% {, ~, e; T* u    经批准的报刊上全文发布的行政法规和规章，应视为正式公文依照执行，可不再发文。发文机关可印制少量文本，供存档备查。
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加强办文协调，确保公文按行文规则运行


& z7 _2 `6 w% D9 t3 {3 A1 ^/ Y    为了提高公文质量，确保公文正常、健康、快捷地运行，加强办文协调具有重要意义。

8 l! N7 h# i: P! D    一、突出协调重点，抓住协调关键
    在公文办理中，往往一些部门代拟或要求批转的公文不符合行文规则和有关规定，这就需要办文同志做好协调工作。
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    二、提高协调水平，讲究协调艺术

" _( E7 n: V* A( R* u: m  q    协调是一项难度大、政策性强、情况复杂的工作，没有一定的业务水平和工作能力是难以奏效的，必须提高协调水平，讲究协调艺术。

6 z$ l7 @, b! {7 e8 V（一）搞好公文会签。

/ A$ z# X( P" R" I（二）站在公正的立场上协调。

4 D+ [6 \3 R! h  n+ D  u（三）提高正确行文规则是指各级机关公文往来时需要共同遵守的制度和原则。遵守这一原行文规则是指各级机关公文往来时需要共同遵守的制度和原则。遵守这一原则，有利于公文传递方向正确、线路短捷有效，避免公文旅行，阻止部分公文进入不必要的流通过程，抑制无价值公文的产生。行文规则规定了各级机关的行文关系，即各级机关之间公文的授受关系，它是根据机关的组织系统、领导关系和职权范围来确定的。引导的艺术。
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（四）在公文协调中，还要处理好同级党委、人大、政协、两院、部队和各人民团体的关系，注意到党的领导、人大监督、民主党派参与和依法行政等问题
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  作为文秘人员,必须认真把握公文的行文规则。《2012年党政机关公文处理工作条例》对行文规则作出了明确规定。概括起来，主要有以下几个方面：
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      （一）确有必要的原则。行文应当注重效用。必须发文、应当发文，方能发文。现在人们反映文件多、文件滥，不实用、操作性不强、不简洁、不鲜明、不得体、不清晰、不周密，照搬照抄照转，内容空洞、对实践没有指导意义，造成行政成本高和不必要的浪费。从中央到地方，都出台了关于精文简会的规定，减少发文数量。重点要把握以下几点：一是严格把关，可发可不发的文件坚决不发。二是凡属各部门职责范围内的工作安排，应由部门自行发文或联合发文，不以党委、政府或党委、政府办公厅（室）名义发文。三是已在老秘网、公众传媒公布的文件，一般不再翻印、转发。四是控制发文范围，除涉及全局性工作的文件可普发外，其他文件只发相关部门和需要了解并贯彻落实的下级机关。

2 Y) n, M) b3 M/ I# e# C      （二）逐级请示报告原则。行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。也就是坚持逐级报文。特殊情况，比如有领导同志亲自交办的除外。比如，乡级党委、政府一般不得直接向市级党委、政府报告和请示工作，应由县级转报；部门管理的公司一般不得直接向政府请示和报告，应由市级部门请示报告，遇有紧急情况需直接报送时应同时报送主管部门。

      （三）归口报送的原则。除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”、“报告”。各地各部门报送党委、政府的请示、报告，应由党委、政府办公室所属的文秘部门统一按规范程序运转，各地各部门不得将需审批、批复的公文直接送达党委、政府领导个人，领导同志直接交办的个别事项和确需直接报送审批的敏感、绝密事项除外，但一般也不得多头分送。这主要是为了避免倒流公文的发生，若同时送多个领导同志阅批，则可能造成批示不一样而不好操作。现在不少部门在给市委、市政府送请示和报告时，往往又抄送×××领导同志,这是不正确的。

) r* j: I: K( X6 T$ x. G      （四）一文一事的原则。“请示”应当一文一事。一个文件中只能请示一个事项，不能搞归类。
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      （五）范围界定的原则。发文不得超越职权范围。比如，政府各部门依据职权可以相互行文和向下一级机关的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府行文。现在有些部门未经政府同意，直接向下一级政府正式行文。比如市级××局可以向下一级对应部门发文，但不得随意向县级人民政府发文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门和协办部门。主办部门应主动协商达成一致。不少部门都想以党委、政府或者党委、政府办公室发文，导致发文数量很难降下来。须经政府审批的事项，经政府同意可由部门行文，但文中须注明已经政府同意。属于主管部门职权范围内的具体问题，应当不报上级党委、政府，而报送上级党委、政府主管这项工作的部门办理。部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文，如擅自行文，上级机关应责令纠正或撤销。
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! D+ ]) @2 `6 ?2 K/ g6 Y0 X7 u      （六）联合行文规定原则。必须明确联合行文的相关规定。一是同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；同级党委、政府和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文，如组织部、人事局联合行文，民政局、军分区政治部可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文，如科技局与科协可联合行文。
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      （七）抄送范围限制原则。向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。比如，以市政府名义下发的重要公文，应抄送省政府或者省政府办公厅。“请示”一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式。受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送和抄送机关。比如，国土资源部门向市政府请示事项，又需要省国土资源厅了解，则应主送市政府，抄送省国土资源厅。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应抄送其另一上级机关。比如，省国土资源厅向各市州国土局发文，根据需要可抄送各市州人民政府。

( a+ k/ ~$ f8 e  N! n6 K5 y      （八）请示报告不兼容原则。一个文件中不能同时出现报告与请示事项。在实际工作中，我们常常会碰到这样的情况，有的下级来文是请求批复的，但是由于把“请示”文种错用为“报告”，致使请示事项得不到及时答复。例如：《××关于批准成立××学会的报告》，《××关于解决所需经费的报告》。两个标题内容十分明确，就是要求上级解决问题，应该用“请示”而不是“报告”。报告是“向上级机关汇报工作、反映情况、答复上级机关的询问”的，这类报告，只要把情况汇报、反映清楚即可，目的是让上级和领导了解发展情况，掌握工作进度，做到心中有数，不需要回复；而请示是“向上级机关请求指示、批准”的，需要回复，两者在使用上有很大的区别。除此之外，不相隶属单位之间相互商洽工作、询问和答复问题，请求批准和答复审批事项是用函