“城管”的前世今生 城市管理制度从何而来？

城管的名声实在说不上好。百度上搜索“城管”二字，除了其官方网址，其余绝大多数是有关城管的负面信息。被问到工作中最大的问题是什么，在北京做了27年城市管理工作的吴风说：“那还是群众的不理解、不支持。”
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$ d& ?1 I0 K1 K* l/ e; a, E( W　　群众为什么就非得理解、支持城管不可呢？一提到“城管”，脑海中首先浮现出的是与城管对立的小摊小贩，他们怀里没有任何机构的许可证，只是无奈地寄望于在城市中找到他们生存所需要的宽容和许可。城管与他们之间的矛盾，几乎没有缓和过。
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　　不过，吴风认为，城管要是三天不上街，城市肯定运转不下去。他说：“我对这份工作最大的感想，如果实话实说，许多人都会不可思议，说你太虚，太假。因为我是北京生、北京长的，从我小时候一直到现在，北京的面貌发生了巨大的变化。这些变化怎么来的？咱们北京市全体公民确实为北京市做出了贡献，但再一个，北京市要是没有城管这样一支全方位管理的队伍，肯定不行。”

　　那么城管出现之前，中国城市是什么样儿呢？

　　城管出现之前——谁来管理城市？

+ q8 Z  U& I6 i" y　　1997年相对集中处罚权改革试点之前，吴风还在市容办公室，做着跟户外广告、园林绿化和街头小贩打交道的工作。
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　　上世纪70年代末、80年代初，改革开放序幕拉开，城市一些人为生活大胆走上街头做买卖，或谋生活，或操副业。随后数年间随着户籍制度的逐步松绑，大量的农村人口涌入城市。而城市也有大量工人随着国企改革而下岗。他们中相当一部分踩着前人的脚印选择了“练摊”为生。
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1 E) J( f1 ]8 c0 x( B2 C　　吴风回忆，当时北京街头有不少是从沿海较发达地区批发各类商品、来北京倒卖的小贩。假冒的“苹果”牌牛仔裤、纸糊后上漆的假鞋，进价只有几元钱而一出手就是几倍十几倍的利润，就凭跑个差价，“个体户”就摇身变作了“万元户”。除了冒牌服装，没有质量保证的电器和其他日用品也在大量涌入尚未完全打开的市场。
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# V* j& f% ^5 Q　　北京那时还没有几栋像样的高楼大厦，动物园这样的批发市场也远未建成，商贩们席卷过狭窄的京城街道，成了管理者甚为头痛的难题。加上城市发展过程中带来的其他问题，市民私搭乱建的，路面上吐痰的、乱扔的，损毁市政、环卫、园林公共设施的，乱贴乱写的，城市脏乱差的情况在当时普遍存在。
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　　一位在北京市生活了几十年的肖先生回忆，在人流量较大的路口，商贩随意摆摊设点，小扩音器发出的叫卖声和来来往往车辆的喇叭声震耳发聩；垃圾乱堆乱放；行人车辆通行不畅的状况是常态，四周居民深受其害。
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　　城市需要文明有序的发展，与老百姓生活追求相违背的行为必定要被适当限制。一批与城市管理相关的执法队伍便应运而生了。

　　“市容的、交通的、公安的、工商的、园林的，搞综合整治。后来，陆续发展的还有卫生局的，市政府的。”吴风说。这些队伍，即是城管队伍的前身。到九十年代城管队伍建立伊始，队员多是从这些队伍中调配而来。
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6 \; b9 s: X3 b) _" _　　此时，“城市管理”这一概念还远没有进入老百姓的视野。

9 ^* x  X3 [4 N8 H; o) c　　“当时的执法模式，按我们现在来说，实际就是胡乱执法。”回忆起《行政处罚法》通过之前的情形，吴风说：“执法基本上没什么商量。最早是骑自行车执法，不方便没收物品，屡次说还不走的时候，收秤是阻止交易继续的最有效办法。后来一个队伍就带一辆卡车，（见到小商小贩，）‘哪儿来的，不该在这儿卖啊’，东西就给弄到卡车上去了。有时候是把车一卸，往边上一扔，收破烂的一来就给收走了。”

7 P8 d- o; ?! |2 d/ J7 `　　往回追溯，这大概是“城市管理综合执法”这一概念最早的来源。这个发端概念历经十多年，从上层到基层都曾经历不小的争议和各种力量的推演，几经波折，最终才落成了我们如今看到的“城管”这支队伍。
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　从城建监察到城市管理——归口管理的坎坷路
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- \% w2 j0 u: [% A0 D) a　　城管队伍成立之初究竟在内部经历了什么变动，如今从普通城管队员口中难知其详。但从资料中，我们仍能略识一二。

　　各地最早执行城管职能的队伍都不一样，有叫“市容监察队”的，“城管办”的，种类繁多。在当时的社会条件和思维方式下，让一个政府部门对这些执法队伍进行“归口管理”的呼声甚高。
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; k2 T1 d* H: a) u　　由于不少队伍是各城市的建设部门设立的，自然也应该归口到建设部。1988年，国务院在批转建设部的“三定”方案中，明确了“由建设部负责归口管理、指导全国城建监察工作”，1991年，建设部设置了城建监察办公室。这就是全国城市管理相关队伍被叫做“城建监察”队伍的由来，工作范围主要包括城市规划、市政设施、公用事业（水、电、气）、市容环境卫生、园林绿化等五大块的行政执法。政府成立的市容监察大队等各类城市管理队伍被要求整体纳入到城建监察队伍中。
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　　按照1992年建设部颁布的《城建监察规定》，这种“纳入”实际上执行十分灵活，因为各城建监察队伍的“组织形式、编制、执法内容、执法方式”都可以“由城市人民政府”按照一定的考量来确定。在这个背景下，执行三四年后，各地都膨胀出了数以百计的执法队伍。1996年前后，在北京市一级的行政执法队伍就多达127支，上海有142支，而杭州市则高达207支。
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7 ]7 @7 @/ r; w7 l1 Q0 C/ q, q　　上街执法的队伍如此之多，甚至超过了城建监察队伍成立之前。市容、交通、公安、工商、园林、税务、环保、卫生、规划……这么多的队伍各自执法，要完全避免职能交叉和选择性执法几乎是不可能的事。重复执法和多头执法的情景再现了，甚至出现了“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”的集体失察现象。1998年9月17日广州日报的《小月饼 究竟要挨多少刀？》披露了某月饼厂一个上午居然接待了四批检查队伍，令企业疲惫不堪，严重干扰了正常生产和经营秩序。

, q" S0 K( A4 e- o8 I　　与此相关的群众反映也十分强烈。在这个背景下，《城建监察规定》升级到了1996年版本，把同年通过的《行政处罚法》里出现的新概念——“委托执法”，加入内容当中。自这支队伍成立以来从未召开过的全国城建监察工作会议，也于当年10月在成都召开了。
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3 K2 z9 P% z- L. X+ E　　第二波改革开始推行。而这一场改革，是分别从建设部和国务院法制办两个方向进行的。
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" c8 N7 L0 q' w$ K　　国务院法制办推行的叫做“城市管理综合执法试点”，属于“相对集中行政处罚权”改革项下内容。相对于以前政府职能划分成自上而下的“条条”，各管各领地，“相对集中行政处罚权”的思路保留了“条条”上端的审批、管理权的分开，而将一部分“条条”的末端集中在一起，要求它们的执法权综合到一支队伍，以适应城市发展下的新要求。

, e% i7 `# U$ B. U6 |: P　　挟《行政处罚法》通过之势，“相对集中行政处罚权”的改革雷厉风行。1997年，“城市管理相对集中行政处罚权试点”在北京市宣武区开始，这被认为是全国第一支正式的城管队伍。它不再由建设部归口管理，而是完全由地方政府管理；综合执行此前城建监察队伍的各项执法权；名称也从“城建监察”变为了“城市管理”。这几点成为了其后城管队伍的基本特征。尽管后来各地的试点队伍，从编制、主管部门、分管方式到具体权限都有着各式各样的差异，但万变不离其宗，这几点成为全国各地形形色色的城管队伍用以彼此识别的“通用码”。

　　次年，试点就从宣武区铺开到了“城八区”，即北京市内非郊县的八个城区。原属西城区市容办公室的吴风，也就是从这一年开始，正式成为了一名城管。
城管队伍走过14年：变中求变
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　　效果是显而易见的。国务院法制办公室原主任曹康泰在2002年8月举行的省、自治区、直辖市政府法制办主任会议上的讲话中肯定了推进相对集中行政处罚权工作的成效：“虽然执法队伍和人员减少，但是执法力量却更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。以往多头执法体制下长期困扰政府的沿街私搭乱建、乱设摊点占道经营、随意设置牌匾广告、任意损坏公用设施等问题，基本上得到了解决。”

: h2 k& r5 N9 h+ B+ S　　广州市试点前城市管理行政执法队伍3000人，试点后减为2000人，减少33%。深圳市现有编制800人，比试点前2200人减少63%。曹康泰说：“（各试点城市）从根本上改变了以往突击执法和运动式执法的状况，部门之间因职权交叉造成的行政执法中推诿扯皮、有利的事争着管、无利的事无人管的问题，基本上得到了解决。”
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; t% c, d3 _6 b+ [( N, y, o2 x　　然而，虽然手握执法中的处罚大权，“横空出世”的城管和工商、交通、卫生等传统部门的地位仍有极大不同：后者从中央到地方，都有一个垂直的权力架构，所谓有“婆婆”；而城管，则主要是按照地方政府意志进行城市秩序的管控，在某种意义上，它并不是传统部门执法职能上的集合，而是各地城市政府的“别动队”。此后，各地城管执法时遇到的种种困惑，也与它“没有婆婆”的先天劣势有关。

  K! m; r6 }9 s4 K6 I: H) |( u2 A　　此外，在执法的程序规则上，处罚法赋予城管执法队员的保障模式，远不足以用来完美回应社会各阶层对他们的要求与期待。据了解，在拥有地方立法权的地方政府中，为城管执法专门立法的比例也仅有50%左右。
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　　至今已成立14年的城市管理综合行政执法队伍，仍面临身份、执法合法性等争议。能否克服早产儿的先天不足？能否在有效监督范围内被赋予更多的执法权？街头商贩能否有条件地合法化，以给予城管执法者松绑，让他们不再站在公共舆论的风口浪尖？这些，留待社会与法律给予它更多的答案。 敬请关注人民网“城管十问”系列报道之二：地位缺失 苦于编制 城管困惑“我是谁”？（本文采访对象吴风为化名）

　西安市雁塔东侧的雁引路40号，一座园林式仿唐建筑的花园饭店，见证了中国城管发展史上的一件大事。2008年5月18日，全国城管行政执法理论研讨会在这里落幕，来自全国32个城市的城管执法机关代表达成并共同签署了《西安共识》，提出“管理城市，就是要为市民营造满意的城市环境秩序”的理念。此前此后，各地城管为此做出了诸多探索。
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& A& z# x* q% n" `　　创新，源于理念之变
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　　8月末，在西安市大明宫遗址公园，人民网记者发现了一个卖雪糕的婆婆，有两位城管队员也发现了她。记者下意识打开手机视频功能，想着没准会录下城管暴力的一幕。没想到，那位看起来年纪稍长一些的城管，掏出了钱，买下了婆婆所有的雪糕。婆婆沉默了一会儿，说：“你们老这样，我以后就不能再来这卖了。要不就是难为你们了。”
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: Y6 J! a6 o* ]. B6 }　　这位城管叫王文林，是西安市曲江新区执法局直属第三大队的大队长，做城管之前，他是名复员的老兵。
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　　“在景区内占道摆摊经营，会对景区的环境秩序造成不好的影响。但是这位老婆婆确实生活不容易，有难处。” 面对记者，王文林坦言，有违法行为必须纠正，但是面对老百姓，也有心软的时候。

　　以前在部队的时候，讲的是“军民鱼水情”，当兵的就是百姓心中“最可爱的人”，可当了城管，一下子就成了部分百姓心中“最可恶的人”。这其中的落差，让王文林琢磨了很久。“我们每天在外面这么辛苦，不就是为了管理好遗址公园，让市民和游客们有个休闲的好去处吗?这也是为百姓服务啊。只是跟当兵那会儿的抢险救灾，分工不同罢了。” 王文林跟队员们说，当城管不能简单地没收东西，要让老百姓心里服气。“就像那位买雪糕的老婆婆，我买她几次雪糕，她以后就不好意思再来了。”

　　这让记者想起西安市城管执法局局长吕强讲过的一句话：管面子也要顾肚子。

　　吕强在内部培训会议上或者在基层调研时多次强调，每一名城管执法队员，要想明白你是谁、为了谁、依靠谁。不能强势地认为我是执法者、你是被执法者，而是想办法化解问题，管面子也要顾肚子，把提高城市管理水平跟改善市民生活结合起来。
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6 \+ a$ S( ]& U　　“管住一个城市不难，和谐管理一个城市很难。城管必须要有服务意识，首先领导要有这样的意识。”肖持纲的话很中肯。肖持纲是《西安日报》的一位老记者，跑市容市政新闻10余年，2005年西安市城管执法局成立开始就跑这个口的新闻。用他的话说，公权力赋予城管执法局是一个管理部门，但若想和谐管理好一个城市，城管执法部门，必须同时把自己看做是为老百姓服务的部门。城管工作模式和理念的创新，首先来自于理念，特别是城市领导者理念的创新。
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　　告别单打独斗，争取全社会理解、支持
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. r8 a0 x! S/ J　　学校周边常是小摊贩聚集之地，一方面影响市容环境、阻碍交通，另一方面卫生状况无法保证。放学高峰时段，在沈阳铁路实验中学校的大门口，记者却没有看到摊贩占道、交通堵塞的场面。一位女城管队员，正在校门口巡视。
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　　她叫李丽，是沈阳市城市管理行政执法局和平分局西塔女子大队队员，每天都负责在这里定时定点巡视，早晨上学、下午放学、晚自修放学时段，校门口都会出现她的身影。一天三次的往返，风雨无阻。家长们告诉记者，看到这位城管在门口巡视，感觉很放心。
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3 e1 e- B8 b6 g$ F5 S- t% \! G& x8 X# `　　为有效解决占道经营、露天烧烤、乱堆乱放、私拆乱改供热管线、违章搭建问题，2009年初，沈阳市行政执法局以行政执法勤务区为单位，与全市学校、医院、居民社区、物业公司、供热单位分别签订共建协议，开展共建活动，充分发动社会力量参与城市管理执法工作。
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　　共建双方互相确定联络员，建立经常性的联系沟通机制，通过登门走访、发放《致共建单位一封信》、定期召开征求意见会等形式，共同研究城市管理存在的问题和解决措施。执法局与共建单位各有明确的分工：对能够通过教育引导等管理手段解决的问题，由共建单位自己解决，对需要通过行政处罚来解决的问题，共建单位及时通知和配合执法人员进行处理，形成了执法部门与共建单位良性互动的工作格局。

$ m# v* \7 L$ V8 Z* ?" f9 _　　貌似简单的一张张共建协议，体现了执法理念的转变。“在沈阳，城市管理早已超越了‘行政处罚’的概念，变‘事后处罚为前置服务’，服务做好了，矛盾自然就减少了，”沈阳市城市管理行政执法局副局长张长胜说，市容环境已由过去的靠执法部门单打独斗，转变为全社会理解、支持、乃至参与。
　引入市场机制，由管理城市向经营城市转变

　　有城管私底下抱怨说，城管就像个筐，别的部门不管的，都往里面装。以深圳市为例，该市城管目前容纳了综合执法、市政路灯、园林、环卫、爱国卫生、林业等多项职能。城市管理是一种执法行为更是一种公共服务，如何提供更加文明、高效、和谐的城市管理服务是摆在城市管理者面前的一道难题。

" K3 b" u* V/ {# G- D/ H　　深圳的破题思路，是引入市场机制，由管理城市向经营城市转变。
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  H: g: L/ G3 C  F7 k* O　　2009年上半年，《深圳市综合配套总体改革方案》出台，提出 “完善社会管理制度，创新社会管理方式，扩大和改善公共服务，形成多元化的公共服务供给模式”，其中明确“结合行政管理体制改革，充分发挥社会组织作用，将各部门可由社会组织承担的事项，交由社会组织承担，加快建立和完善政府向社会组织购买服务的制度”。

　　深圳市的公园，在绿化管养、清洁管养、保安等业务方面都全部实行了市场化。这种由政府出资向市场购买专业化的公共服务的模式，有利于公共服务的专业化和精细化。

: o/ i4 C8 A8 ]- O2 R　　西安市莲湖区城管执法局也在引入市场机制方面做出了尝试。走在莲湖区的大街小巷，记者发现，这里的“野广告”比其他地方要少得多。2009年5月份开始，莲湖区城管执法局采取面向社会公开招投标的形式，组织专家和工程技术人员深入4家应标企业实际考察，最终选定陕西君泓科技发展有限公司，作为莲湖区“野广告”治理的合作伙伴。从2009年7月1日开始试运转，承包了辖区内72条主干道的“野广告”清理和预防工作。“野广告”清除人员骑着电动车，不间断巡查，发现目标后，采用野广告清除剂、口香糖清除机、野广告清除车等高科技“新式武器”，将城市设施的“牛皮癣”一扫而光。

　　随着城市的发展，提供更加人性化与专业精细的管理服务成为城市管理的必然趋势，而由政府出资向市场购买专业化的公共服务成为一种新趋势。然而，将城管职能服务外包，是否能够实现提高管理效能的制度创新初衷？作为购买方的政府部门如何对物业公司进行绩效评估？深圳市的做法是，在市场化的基础上实行末位淘汰制。西安莲湖区执法局则建立了相应的检查、监督、考评机制，依据“野广告”治理的优劣直接与企业经济利益挂钩，年底进行奖惩兑现。
% A( E! {6 i  w! R8 q5 ?6 ]- U推行标准化执法，由行政管理模式向法制化模式转变
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7 A& X1 z3 p2 u4 X2 b　　西安市莲湖区法院四楼，一些人排队缴纳罚款。这里，就是全国首个“城管执法巡回法庭”的所在地。店主张先生懊悔地说：“之前我出店经营，有城管上门劝告过我。我想着你又不能砸我店面，也不能关了我的店门，就一直赖着没理，谁料想前两天接到了法院的传票，还附有我占道经营的现场照片。”

* |1 c! s' b7 u! J8 r　　扫描近年来见诸报端的有关城管的冲突事件，大多起因于城管在现场采取行政强制措施，引发媒体所代表的“民意”不断对城管执法的合法性和合理性进行质疑。

　　“把执行工作交给法院，厘清了我们的权力界限，避免城管队员跟行政相对人直接发生经济关系，也就避免了直接冲突。”西安市莲湖区城管执法局局长副局长程华如是说。
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5 W' a+ u# j4 |1 l7 W2 t　　引入司法强制，是莲湖城管推行“标准化执法”的一个举措。莲湖区城管执法局建立了检查权、调查权、处罚权、强制权相分离的制度。“四权分离”之后，莲湖区城管执法的检查权由局督办中心统一行使；调查权由各中队按督办任务行使；处罚权由中队法制员、局法制科、分管副局长三级审查行使，对案情复杂和处罚超过5000元的还要召开案审会；强制权交由莲湖区法院城管巡回法庭行使。同时还出台规定，收回各中队的空白法律文书，取消了罚款票据，当事人只凭正式的处罚决定到指定银行缴纳罚金，这就从源头上防止了乱罚款。

/ @6 ^" Z3 x; A3 G5 e　　“城管执法不公，是导致百姓跟城管对立情绪的最主要问题。”程华指出，执法者自由裁量权的空间过大，不可避免地会带来执法人员人为因素的存在和行政处罚随意性的产生。例如，同是出店占道经营，按照相关规定，可以处罚1000元，也可以处罚3000元;一个流动占道，最低处罚20元，最高可处罚200元。处罚额度1000元—3000元，20元—200元，这中间的杠杠就叫执法者的“自由裁量权”。2009年年初以来，莲湖区城管执法局对城管涉及的40多部法律条文进行整合，并制定出台了《城管执法行政处罚自由裁量权细化标准》，对工作中常遇到的72种违法行为在法定裁量幅度内细化成2-4个档次，使之由长变短，弹性变为刚性，最大幅度地压缩了行政处罚权的“弹性空间”。借鉴莲湖区经验，西安市随后也出台了《行政处罚自由裁量权执行标准》。
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　　概括以上，不难看出莲湖城管“标准化执法”的框架，用西安市城管执法局局长吕强的话说，就是用程序法规范执法行为，用细化的自由裁量权压缩实体法的“弹性空间”，用司法的最终强制力和违法成本的付出实现长效管理，从而带动执法理念、执法手段、执法方式等整个工作体系，由普通的行政管理模式，向真正意义上的法制化模式转变。

　　西北政法大学行政法学院院长王周户评价：“人可以对抗行政权力，却不能对抗司法权力。莲湖城管转变陈旧执法方式，积极发挥法院作用保障法律强制力，值得借鉴。”
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, {6 H6 O  a' W, I    数字化城管 实现城市管理效能质的飞跃

/ O" P" Y+ S$ }5 k7 `/ l0 Z0 L    沈阳市沈河区监督员小王，每天都会在自己负责的辖区内巡查。2011年3月21日10时30分，他巡查至风雨坛街道、五爱社区时，发现在风雨坛街114号楼下路段，存在大面积积水现象。经了解，积水是地下自来水主管道破裂所致，小王立即将案件上报至市数字化城管监督指挥中心。该中心立即受理，并于10时41分将该案件通过系统网络派遣沈阳市水务集团处理。市水务集团接到案件后立即责成沈河区自来水营业处工作人员到现场设立了围挡，并于22日下午将漏点修复，恢复了路面的通畅。

    这是一次成功地运用数字化城市管理系统解决问题的案例。据沈阳市数字化城管中心处长李凯介绍，该市数字化城管系统是把目前城市管理区域划分成若干个万米大单元网格，把城市管理的对象划分为部件和事件：部件即所谓的市政设施、固定设施类，比如交警设施、市政设施、井盖、路灯等；事件就是自然或者人为因素导致破坏的情况，比如像小造田、垃圾、流动沙坑等，随时发生的归为事件。全市400多名数字化城管监督员，每天在自己的责任网格内进行巡查。监督员手里有一部“城管通”，实际上就是智能手机，发现问题进行拍照、上报，还有相应的语音 信息、视频信息都可以上报。
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. @% j- Y, ~# X6 {' ?- x  \    数字化管理系统，也帮了西安城管很大的忙。2010年6月24日，西安市莲湖区城管标准化执法管理系统开始运行。你只要输入违规者的违规事实及时间、地段、情节等细节因素，系统将自动给出标准的处罚金额。为减少输入时的人为因素，输入信息将大部采用该局已经开通的辖区“违规检查摄像车”采集的同步传输违规信息。该系统是一个开放的系统，所有执法环节都通过网络流转，普通市民可对运转情况实施监督。这个被誉为“电脑法官”的执法管理系统，突破了城管执法过程中的人情“关”，使城管执法办案更加客观、公开、公平。
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    包括沈阳、西安在内的很多城市，都在数字化城市管理方面有所突破。然而在国内最早做出探索的城市，是北京。2004年，北京东城区尝试借助现代信息技术，整合现有城市管理资源，创建了网格化管理模式。该模式立足于城市管理体制、机制和方式的创新，理顺市区两级政府与专业管理部门的城市管理职责，力求建立政府监督协调、企业规范运作、市民广泛参与，各司其职、各尽其能、相互配合的城市管理联动机制，该模式引起了中央、建设部及社会各界的广泛关注，并有效促进了城市管理水平的提高。2005年7月19日，建设部在东城区召开“全国数字化城市管理现场会”，由东城区首创的城市管理新模式被正式推向全国。