农村最低生活保障制度运行成效与问题

        农村低保制度是以保障贫困群体基本生活需求为主要目标的社会救助制度，是社会救助制度中最基础的部分。自1995年以来，河北省就尝试在部分县（市）建立并实施农村最低生活保障制度，经过试点，2005年11月，全省162个涉农县（市、区）全部建立起农村低保制度。通过建立农村居民最低生活保障制度，为农村贫困群体提供了相应的基本生活保障，还有效地防止了这部分人返贫，承担起了“最后一道防线”的职责。
    河北省农村最低生活保障制度实施的成效

　　河北省全面建立农村最低生活保障制度在十多年的探索中取得了积极的成效，为农村低收入群体特别是农村弱势群体构筑了一道坚实的屏障，取得了明显的社会效益。

    第一，进一步完善了城乡社会保障体系。在我国的社会保障体系建设中，由于特殊的城乡二元社会结构，农村社会保障制度的建设明显滞后于城市，农村贫困弱势群体没有得到切实的基本生活保障。河北省的省情是：革命老区多、贫困县多、贫困人口数量大。到2010年全省尚未脱贫的绝对贫困人口数量高达187万，农村缓贫减贫仍面临着严峻的挑战。农村低保制度的建立，完善了城乡社会保障体系，进一步推动了河北省农村社会保障的发展，成为社会救助体系中最基本的组成部分。

    第二，农村困难群众的生活问题得到了基本保障。河北省农村低保制度建立以来，农村贫困群众的基本生活得到了保障，保障标准和保障人数都有了大幅度的提升。2012年，河北省农村低保制度保障平均标准为每人每月132.75元，低保保障人数达到201.2372万人，全年财政为此累计支出10.9317亿元。从原来政府向农民收税、收费到提供最低生活保障，这一变化不仅使直接的受益者基本生活质量得到了保障，同时，也在一定程度上减轻了相关利益方的经济负担。更多的贫困居民享受到了低保制度所带来的好处，政策的实施得到农村干部群众的充分肯定。

　　第三，促进了农村社会的和谐稳定。最低生活保障制度的建立，成为中国现代社会保障与国民福利体系的重要基础，具有非常明显的贫困指向特征。十七大以来，在构建和谐社会的目标中，作为反贫困战略的主要手段，农村低保制度缓解了大量贫困群体的生存危机，保障了其基本生活，并积极引导其摆脱贫困状态，在很大程度上减少了贫困家庭由于经济问题而出现的家庭成员间的矛盾，也减少了少数贫困家庭成员为解决基本生活来源而对社会的伤害，从而促进了农村地区的和谐稳定。

    河北省农村低保制度发展的制约因素

　　河北省农村低保制度的运行在取得上述成效的同时，也存在着一些有待解决的问题，需要在调查研究的基础上，本着积极稳妥的原则，加快解决问题的步伐。概括起来看，影响当前低保制度发展的主要制约因素是：

　　第一，缺乏稳定的筹资机制。农村低保制度的性质属于纯公共产品，这就使得该项制度所需的资金只能由政府来承担。而该项公共产品又体现出明显的地域性，因此，地方政府就成为资金供给的基本主体。河北省农村居民最低生活保障制度构建的过程中，保障资金的筹集问题已成为制度发展的最大制约因素。随着经济改革的深入，出现的一个新问题就是农村居民收入差距逐步拉大，对于农村低保制度而言，保障标准的提高、制度的扩面都对地方政府和乡镇集体经济形成了挑战，因而会面临更大的资金压力。资金不足还在于长期以来农村金融市场发展相对滞后，这种情况部分缘于农业的产业特性，由于其相对脆弱性使其难以得到支持，存多贷少的现象使得大量的资金外流到非农业部门，农业发展缺乏金融支持，地方经济发展和政府供给低保资金的能力受到抑制。

　　第二，缺乏完善的法律保障。法制化是现代社会保障制度运行的一个显著标志。纵观世界发达国家社会保障制度的发展演变，其根基不仅在于其经济实力的支持，同时可以看到的是，这些国家在社会保障的发展中，无一例外十分重视法律制度的制定。尽管在2007年河北省政府下发了《关于进一步完善农村最低生活保障制度的意见》，省民政厅、省财政厅联合制定了《河北省农村最低生活保障家庭收入核定办法》，但是出台的文件都是以“意见”“办法”等为名称，从法律的角度来看都属于相关部门的规章或者政府文件，并没有一部统一的法律。缺乏法律层面上的制度，不能通过立法确保低保的法律地位，不利于全面深入地推进农村低保工作。在我国现行的立法制度下，立法权属于全国人大，而地方政府只有执行的权力。但是，低保制度的实施实际上主要是由地方政府负责的，因此，地方政府应积极推动立法，促进低保制度的发展。

　　第三，缺乏有效的监督机制。随着农村低保制度的全面建立，监督机制作用的发挥正在显示出非常重要的意义。监督问题涉及两个方面，一方面是对于低保基金的监督管理，另一方面是对微观操作层面的监督。首先，在低保基金监管方面，农村低保制度在建立伊始，由于大部分地区以县为单位的社会保险统筹层次低，监管体系不健全，社会保障资金十分容易被挤占、挪用甚至贪污。其次，具体操作过程的监督不力也成为影响河北省农村低保制度的一个很重要的因素。监督机制不健全使得部分地区农村低保制度在运行中走了样，出现了经办人员“以权渎职受贿”等恶劣情况。这些问题的出现虽是个别人员的违规违法操作，但更深层次的原因则是低保制度监管机制不健全。应当尽快建立健全有针对性的农村最低生活保障制度监督机制，以最大限度防控类似事件的发生。

　　第四，缺乏规范的基层管理。任何一项政策法规要充分实现其效果，不仅依赖制度的精密设计，而且还需要基层能够良好地贯彻执行。这就需要在制度的执行环节建立一套完善高效的组织和管理机构。长期以来，我国农村最低生活保障制度的管理分散，运作效率低，基层力量没有得到有效整合，也是制约制度推进的一个不利因素。我国农村社会保障工作参与者涉及民政、社保、卫生以及保险公司等诸多部门，整体上处于一种条块分割、多头管理的状态。而在具体实施过程中，又由于各部门所处的地位和利益的不同，导致在农村社会保障制度的管理和决策上经常发生矛盾。农村低保制度作为农村社会救助体系中的基础部分，同样在管理和运行中由于基层力量没有整合而困难重重。从河北农村低保救助工作来看，有些市、县还没有组建一支专门的低保工作队伍，低保工作由其他一些科室负责，原来的社会保障的人力配置是很难适应农村低保工作要求的。因此，有必要整合和加强各层次的力量，尤其是在基层的农村单位，管理的中心应当下移，形成一个网络管理结构，村委会接受申报并入户调查，乡镇民政办复核并提出初步意见，县(市)民政局审批，其中包括民主评议和三榜公示等监督程序。近年来，河北省的一些地区已经开始了相关的探索，2011年6月，临西县在广泛调研的基础上，开始推行“阳关听证”公开评议低保制度，让群众公开参与，公开评判，合理确定低保对象。■　孙健夫 付云飞