“函”的文种必须要用“函的形式”

“函”是使用频次较高的法定公文文种，但目前在一些机关和单位，尤其基层单位还存在着行政公文的文种和格式混乱现象，有的人误认为“函”与“函的形式”是等同的，有的政府部门以“函的形式”向下一级政府发“通知”，甚至有的机关以“函的形式”或便函向上级机关报送请示性公文等。笔者结合多年公文处理工作实践，谈谈个人看法。
    函与便函2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》规定，“函”的适用范围为：“适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。”针对贯彻实施中的具体问题，2001年1月1日，国务院办公厅发出了《关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》（以下简称《意见》），其中专门对“函”的效力进行了解释：“函”作为主要文种之一，与其他主要文种同样具有由制发机关权限决定的法定效力。
    便函是指机关间往来的用于商洽、询复事宜等未按正式公文规范格式制作的公文类型。在1951年9月29日中央人民政府政务院颁布的《公文处理暂行办法》中，曾被作为国家行政机关的正式公文文种；而1957年10月3日，国务院秘书厅发出的《关于公文名称和体式问题的几点意见》中，又将其从正式公文文种中剔除，以后各有关方面的规定，均与此同。
" Z5 Z- m: @: {# G    依笔者之见，机关之间有关资讯、征求意见之类的行文应尽可能不用便函，而应该正式行文。正式公文不仅在行文审核、签发流程更严格、更规范，而且会印制多个复份，分发到需知悉其内容或需据此办理有关事项的单位或部门，并且能够按规定归档管理。
    函的文种与函的形式“函的形式”源自《国家行政机关公文处理办法》第十五条：“政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文”。其中对于“函的形式”曾有不同的理解，《意见》作出了专门的也是最权威的解释：“函的形式”是指公文格式中区别于“文件格式”的“信函格式”。这说明“函的形式”指的就是“信函格式”。按1999年《国家行政机关公文格式》的规定，公文格式有公文的一般格式和公文的特定格式之分。公文的一般格式即在发文机关标识里面带有“文件”字样，《意见》称其为“文件格式”；公文的特定格式有三种。即信函式格式、命令格式、会议纪要格式，其共同点是：发文机关标识里面都不带“文件”字样。被《意见》称为“信函格式”的，就是公文特定格式中的一种。
1 }6 J5 P, X& r% C# N6 l3 A    “函”的文种与“函的形式”是不是一对一的关系？根据《办法》对“函”的界定，“函”属平行文，“函”的文种发文只能用“函的形式”即“信函格式”，但是使用“信函格式”发文的并非只是 “函”的文种。《意见》明确指出：以“函的形式”行文应注意选择使用与行文方向一致、与公文内容相符的文种。
* d4 J( @4 |# ]  C% O6 i. k  f    这说明“信函格式”是可以依据“与行文方向一致、与公文内容相符”来发多种文种的。实际上，从国务院办公厅制发公文来看，“信函格式”还被用来发 “通知”、发“意见”、发“批复”、发“命令”。这说明“信函格式”除了用于平行文之外，还可以用于下行文。
    什么情况下“信函格式”可用于下行文呢？《〈国家行政机关公文格式〉条文释义》认为：在制发机关公文的实践中，经常使用一种只标识发文机关名称而不标识“文件”二字的“信函式”公文，用于处理日常事务的平行文或下行文，而且使用频率很高。这个解释明确地说明，“信函格式”可用于处理日常事务的平行文或下行文，如用于处理日常事务的“通知”，目前各级政府也习惯以这种方式行文。
    但是值得注意的是，政府部门不得向下一级政府制发具有政策性和规范性的公文。
    “信函格式”能否用于上行文？《办法》第十条规定：上行文应当注明签发人、会签人姓名。其中，“请示”应当在附注处注明联系人的姓名和电话。《办法》第二十八条规定：以本机关名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发。《国家行政机关公文格式》规定：对于上报的公文，发文机关标识上边缘至版心上边缘为80mm（注：一般格式为25mm）。《意见》指出：“主要负责人”指各级行政机关的正职或主持工作的负责人。这些规定说明，上行文的要求非常严格，上行文格式不同于平行文或下行文的一般格式，尤其是签发人必须为发文的行政机关的“一把手”。
    这些规定也是“信函格式”所没有的，因此“信函格式”不能用于上行文。
    综上所述，“函的形式”与“函”的文种并不是一对一的关系，“函”的文种必须要用“函的形式”，有时“通知”“意见”“批复”等文种也可以使用“函的形式”，但向上级机关行文（请示、报告、意见）绝对不能使用“函的形式”。
    函号与信函格式发文字号是公文格式必备的要素之一，由发文机关代字、年份和序号组成。发文字号作为发文单位编列的发文顺序代码，不仅在查找和引用公文时可作为公文的代号使用，而且更重要的是在管理公文时便于统计和掌握发文的数量，利于公文实物的核对，防止公文丢失。在实际应用中，发文字号与公文的文种不存在对应关系，发文字号与格式也并不是一对一的关系，但编函号（即函的发文字号）的公文其对应的往往是“信函格式”，如文种为“函”编函号的《国务院办公厅关于同意成立广州2010年亚洲残疾人运动会组委会的复函》（国办函〔2009〕80号）、《国务院办公厅关于同意南昌市承办2011年第七届全国城市运动会的函》（国办函〔2007〕40号）。文种为“批复”编函号的《国务院关于唐山市城市总体规划的批复》（国函〔2011〕29号）、《国务院关于珠江流域防洪规划的批复》（国函〔2007〕40号）。文种为“通知”编函号的《国务院关于发布第七批国家级风景名胜区名单的通知》（国函〔2009〕152号）、《国务院办公厅关于进一步加强政府老秘网管理工作的通知》（国办函〔2011〕40号），文种为“命令”编函号的《国务院、中央军委关于授予武警江西省总队吉安市支队井冈山市中队“井冈山爱民模范中队”荣誉称号的命令》（国函〔2006〕36号）、《国务院中央军委关于给郑静晨同志记一等功的命令》（国函〔2006〕35号），以及文种为“意见”编函号的《国务院办公厅关于实施<国家行政机关公文处理办法>涉及的几个具体问题的处理意见》（国办函〔2001〕1号）等等，它们都是用“信函格式”印发。
    由此可见，函号与公文的文种、格式并不是一对一的关系。但函号与“信函格式”有对应关系，无论是“函”，还是“通知”“批复”“命令”“意见”等文种，只要编函号就应使用“信函格式”印发。作者：苏武荣

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小结：
! D/ i3 S# \& }( P1.“函”的文种必须要用“信函格式”，有时“通知”“意见”“批复”等文种也可以使用“信函格式”。
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