一、关于两个《规定》的讨论1 u5 B+ q7 C( D' p# s0 s8 Z
. P8 t( f: I, {0 Z中共中央办公厅、国务院办公厅于2009年6月30日和7月1日先后联合印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)和《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》(以下简称《若干规定》)两个《规定》。
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现依据《中国共产党机关公文处理条例》(以下简称党的《条例》)和《国家行政机关公文处理办法》(以下简称行政《办法》)作如下讨论。
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这两个《规定》的制发有如下几个特点:& N5 ^7 T% t; H1 m1 g5 |
8 B) `( y; {1 `) v$ k! m1.两个《规定》均由中共中央办公厅、国务院办公厅联合制发,均以中共中央办公厅为主办机关。0 i5 A* e8 v( t: m! M
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2.依党的《条例》规定,“规定”是党的机关的法定公文文种,作为党的机关公文行文时可以以单体公文的形式单独制发,而无须借助任何其它法定公文作为载体制发。. _6 y! @. C5 ^1 S8 i
' V7 [4 ^0 y* ~# F3.两个《规定》行文的文种均直接标识“规定”,即以《暂行规定》和《若干规定》形式直接制发。" o: p L& Y+ B) R" g* `7 D1 D( B
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亦即无须借船出海,不需采取类如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉的通知》这样复合体公文的形式制发。' V& H0 ]2 l* I! E
6 `# z$ I: E4 i" ^; k3 N4.两个《规定》正文的行文结构均为“‘关于印发该《规定》的说明’+《规定》”两部分合成而成。
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5.两个《规定》的“说明”部分,主旨明确,层次清晰,文字简洁。
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" p( n( C" D# H: P- @(1)《暂行规定》(287字)和《若干规定》(539字)的说明部分,均由3个自然段构成。
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! D5 V0 ?' j6 F8 M+ t(2)《暂行规定》一个自然段一个层次,3个自然段3个层次,简要说明了各该规定的印发机关名称、规定的标题,印发规定的重要意义,贯彻执行规定的要求。( q6 {2 e2 S2 L$ B3 W1 ~
, Y: Q$ w% F( }# B& D }6 A1 p(3)《若干规定》3个自然段4个层次,还多了一个层次,专门交代了印发这一规定的历史背景,即过去中央、国务院四个部委曾联合发布过一个《若干规定(试行)》,现在发布的规定是为适应新形势需要,根据中央决定修订形成的。 l) s* N0 A4 _ O8 C$ z# }- I
! t4 G. X9 O# F: ^& u(4)两个《规定》说明部分的具体层次大致如下:0 K+ l, l; `, L: \, }7 B& B* Y
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① 两个《规定》的第一自然段都简要说明了《规定》印发机关名称、《规定》标题: X% r% B5 q' r" O- U
( m/ x, P6 g1 Q- E/ N G“中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。”(51字)
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“中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》(以下简称《若干规定》)。”(50字)
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! h% K+ l! o' E+ {2 g( P) e6 g②《若干规定》的第二自然段简要说明了《规定》印发的历史背景。
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7 a6 d. h: D: i* e6 k0 ^《若干规定》中指出:“2004年中央纪委、中央组织部、监察部、国务院国资委联合发布的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》,对于规范国有企业领导人员廉洁从业行为,加强国有企业党风建设和反腐倡廉工作,发挥了重要作用。但是,随着近年来国有企业反腐倡廉建设不断深入,该试行规定的有关内容已经不能完全适应新形势需要,中央决定予以修订。”(155字)
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/ y2 ]7 f7 k+ x; p9 K/ V3 ^而实行党政领导干部问责的《暂行规定》因是新近首次制定的,无须此种说明。
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`. ?8 y8 V$ Q, m8 [③ 两个《规定》都简要说明了《规定》印发的重要意义。- B2 A% g& O3 }0 o1 w- p% }) L
. z6 g$ h' o$ q" m9 {《暂行规定》是单列第二自然段指出,“《暂行规定》的颁布实施,是加强反腐倡廉法规制度建设、完善领导干部行为规范的重要举措,对于加强党政领导干部的管理和监督,增强党政领导干部的责任意识,更好地贯彻落实科学发展观,不断提高党的执政能力和执政水平,具有重要意义。”(109字)7 i" i6 j' {! P; t+ z; m
, b. K) y- f" L《若干规定》则在最后第三自然段的首句指出,“《若干规定》是规范国有企业领导人员廉洁从业行为的基础性法规,对于加强国有企业反腐倡廉建设、维护国家和出资人利益、促进国有企业科学发展、保障职工群众合法权益具有重要作用。”(84字)
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' z' z7 @' |: m5 ?' n④ 两个《规定》都简要说明了贯彻执行《规定》的要求。% H9 X! g- V" L5 X. S; v
o8 S c- q8 i- a' a \1 A《暂行规定》在最后单列第三自然段指出,“各级党政领导干部要认真践行全心全意为人民服务的宗旨,以对党和国家高度负责、对人民群众高度负责的精神,切实履行党和人民赋予的职责,兢兢业业完成好各项工作任务。各级党委和政府要依照《暂行规定》严肃问责,充分发挥问责在党风廉政建设中的积极作用。”(119字)
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/ P" N, W9 ?0 g) l9 ]9 {《若干规定》在最后第三自然段的后半部分指出,“各地区各部门要从深入贯彻落实科学发展观的高度,对学习贯彻《若干规定》作出具体部署。要认真做好宣传教育工作,为贯彻实施《若干规定》营造良好舆论环境。要认真分析本地区本部门本单位国有企业领导人员廉洁从业方面的薄弱环节,采取有效措施加以解决。要严格对国有企业领导人员的管理和监督,切实做到预防为先、关口前移。要加强对《若干规定》贯彻执行情况的监督检查,及时纠正并严肃处理违反《若干规定》的行为。国有企业领导人员要认真执行《若干规定》,严于律己,自觉接受监督,坚决杜绝违反《若干规定》行为的发生。”(244字)8 S7 m* w5 r/ z5 J9 r8 {. v
6 Y) k, O7 u9 N H& c n9 t/ v0 Y6 @' d6.两个《规定》的本体部分均为章条结构,高屋建瓴,要言不烦,“规”(规范要求)、“定”(约束措施)具体,可操作性较强。& O% B6 A) l% l) {* v
" n3 A* V" I7 Z+ q《暂行规定》计分“总则”“问责的情形方式及适用”“实行问责的程序”“附则”4章26条,仅2737字。
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( u8 g% i* e$ ~8 {6 W4 e《若干规定》计分“总则”“廉洁从业行为规范”“实施与监督”“违反规定行为的处理”“附则”5章30条,仅4569字。0 J* d2 K0 S- M2 ^. d( z* f- d' B
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关于《规定》本体部分的具体剖析,限于篇幅,这里不再赘述,拟另行文述之。% B; O5 S. e2 \! g
3 x' `; L8 Z) J C+ b二、关于行文搭载的讨论# a3 J, `3 g( U
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1.关于党政机关法定公文文种共18种的说法有优点也有缺点。# k W% [4 l& b3 r! y0 \
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依据党的《条例》规定,党的机关法定公文文种有14种;行政《办法》规定,行政机关法定公文文种有13种。理论上,我们可以说,党的机关与行政机关两者的法定公文文种,经过同类项合并,文种名称相同的合二而一,文种名称不同的单独列上,这样合起来一般称之为“党政机关法定公文文种”,共18种。8 @5 D1 K/ U2 F0 d! x5 I; E* }
- K9 ], q) X& L+ J9 d多数应用写作专著与大学教科书都认同认可这种归纳方式。0 a) P/ M. ]" B: w
& S& a. r' r* b$ u! |" z其优点是,简洁明了,易于记忆;定义明确,界限清楚。在浩如烟海的文种群中,就这18种可以作为党政机关行文的法定文种,其它的都不是。
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其缺点是,习惯自然,易于混淆;约定俗成,行文迷惑。因为在实践中行文时,就文种的选择而言,党政机关还是有所区别的。
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4 _4 J4 T3 @1 Y) @9 z2 k2.党政机关不同名称的法定公文文种在具体行文时并不能党政通用。
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2 d5 N! v1 @# D O3 A# G这是因为,同时为党的《条例》与行政《办法》所规定,党政机关同名同称的法定文种仅有9种,即:“决定”“意见”“通知”“通报”“报告”“请示”“批复”“函”“会议纪要”。而且,至今党政机关同名同称的法定文种的定义、内涵还未完全统一,还存在些微区别甚至有的仍有较大区别。而在党政机关行文实践中,“决议”“指示”“公报”“条例”“规定”等5种文种仅只作为党的机关法定文种使用;“命令(令)”“公告”“通告”“议案”等4种文种仅只作为行政机关法定文种使用。! r, k ?' h' D% E' X1 o1 N# [. n
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众所周知,《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干问题的决议》《中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公报》《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党纪律处分条例》《中共中央 国务院关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》(1997年5月25日)等等,因为它们使用的“决议”“公报”“条例”“规定”等文种均为党的《条例》所规定的党的机关法定文种,公文主办机关又是党的机关,所以作为党的机关公文行文时都可以单独制发,也是单独制发的。
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而上述“决议”“公报”“条例”“规定”这几个文种,在国家行政机关和企事业单位也是常见常用的。比如,实践中以“规定”命名的行政法规数量就很大。据粗略统计,2003-2005年国务院发布的行政法规,以“规定”命名的约占60-80%。《关于台湾记者来祖国大陆采访的规定》(1996年12月1日颁布 2002年12月2日修订)就是一例。还有《行政机关公务员处分条例》《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》,等等。但因为“决议”“公报”“条例”“规定”这些文种并不是行政《办法》规定的行政机关法定公文文种,以行政机关公文行文时,一定要靠行政机关法定公文搭载才能行文。
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3.党政机关行文时需要区分哪一文种是搭载体或被搭载体的问题。, C9 D1 R* ^) @. i
# |) w* R, [! `. S- v) f在制发公文的实践中,除了党政机关联合行文之外,党的机关与行政机关一般是党政分别行文而避免交叉行文的。因此,在制文实践中就自然而然产生了行文时哪一文种是搭载体(载体),哪一文种是被搭载体(被载体)的问题。而作为搭载体的公文文种必须是法定公文文种。3 J( y6 C, {& c1 @" U3 [$ }
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如,《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》(国发〔2005〕40号)(2005年12月2日),国务院令第477号发布《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》(2006年11月1日),国务院、中央军事委员会令第547号发布《军服管理条例》(2009年1月13日),监察部、人力资源和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会令第17号发布《关于国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”政纪处分规定》(2009年1月23日),中国证券监督管理委员会公告〔2008〕44号发布《关于破产重整上市公司重大资产重组股份发行定价的补充规定》(2008年11月11日),均是主办机关为行政机关的行文,它们就分别以“决定”“命令(令)”“公告”等行政机关法定公文文种为搭载体,搭载上“条例”“规定”行文的。
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当然,也有极个别的例外。如2006年12月27日经由国台办网站全文登载公布的。) H1 q$ d2 k1 x/ F( ]
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4.党政机关行文的载体一定是法定公文文种,被载体既可能是法定文种,也可能是非法定文种。9 u5 N6 T+ @2 h
6 x+ h, c8 V$ Q我们准备制发的一些公文,如果既不属于党的《条例》规定的14种党的机关法定公文文种,又不属于行政《办法》规定的13种行政机关法定公文文种,如其内容属于党的工作方面的,则行文时,须以相应的党的机关法定公文文种为搭载体制发;如其内容属于行政工作方面的,则行文时,须以相应的行政机关法定公文文种为搭载体制发;如党政机关联合行文时,其搭载体法定公文是选用党的机关法定公文文种还是选用行政机关法定公文文种,则依公文主办机关是党的机关抑或是行政机关而定。
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三、关于“规定”行文的讨论* u K, ^5 a* l, n7 q5 a0 p; _
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2009年1至7月发行的《国务院公报》1至21号,共计发布法定公文256件。里面涉及“规定”的公文有30件。
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1.其中,上述《暂行规定》《若干规定》2件,是单独制发的。
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9 s1 A2 z4 v% A0 P2.此外的28件“规定”,均是作为被搭载体,依托“命令”“公告”“通知”等其它法定公文,以其为搭载体制发的。( q0 G5 i0 F8 g0 C- Q3 G5 U
& W5 A+ j" n) p7 K. [(1)其中,以“命令”为搭载体,制发被搭载体“规定”的有21件,如:& \5 H8 p' ^0 n$ E" b- C4 t8 r; e9 F
7 ?6 }# I3 b" I( ]; y●国家质量监督检验检疫总局令第108号,发布《出入境检验检疫查封、扣押管理规定》(2008年6月25日)1 h. z9 i! u& k% j, L
3 _, }5 r9 Q1 t3 Q" O(2)以“公告”为搭载体,制发被搭载体“规定”的有5件,如:5 k$ ~2 N5 H) H g& C0 t
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●中国证券监督管理委员会公告〔2008〕44号,发布《关于破产重整上市公司重大资产重组股份发行定价的补充规定》(2008年11月11日)
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, G4 H( u" U( c. e2 i(3)以“通知”为搭载体,制发“规定”的有2件,如:
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4 C/ h% r3 P# Y7 N7 s, y$ G5 P( s+ @$ k●《保监会关于印发《中国保监会关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的规定》的通知》(保监发〔2008〕37号)(2008年5月8日)
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3.在行政机关行文时,“规定”只能作为被搭载体制发。
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为什么上述的《暂行规定》《若干规定》可以单独制发,而上述以“命令”“公告”“通知”等其它法定公文为载体制发的28个“规定”不能单独制发?" D. b( x: L% M4 j: G( V! t3 l
+ v6 t) b5 _& k1 x/ U/ f- w% f一个明显的理由是,在《中国共产党机关公文处理条例》法定的党的机关公文种类包括“规定”,而在《国家行政机关公文处理办法》法定的行政机关的公文种类不包括“规定”。
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换言之,“规定”是党的机关的法定公文,不是行政机关的法定公文。' l2 v% }7 ]0 H8 [! @- w+ |3 U
! I' r9 s5 T0 q( b# k因此,由中共中央办公厅、国务院办公厅联合制发,以中共中央办公厅为主办机关的《暂行规定》《若干规定》,属于党的机关法定公文文种,可以单独制发。上述28个“规定”,因不是行政机关的法定公文,只能作为被搭载体,借船出海,以属于行政机关法定公文文种的“命令”“公告”“通知”等为搭载体制发。
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