关于批复公文的行文关系和类型之刍议

陕西老秘 · 发表于 2011-11-27 10:18:25

批复公文最大特点之一，是因请示公文而制发，与请示公文相互依存。如若没有请示公文在先，也就无所谓批复公文在后。批复公文是有引而发、有的放矢的。

国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称行政《办法》）总则规定，“公文处理应当坚持实事求是、精简、高效的原则，做到及时、准确、安全。”行文规则规定，“行文应当确有必要，注重效用。”

据此，如有请示，无论对下级机关的请示事项同意、部分同意与否，上级机关都一定要及时批复，以求公文处理的高效，充分发挥公文的法定效力及其作为依法行政的重要工具的作用。

笔者以为，依据行政《办法》规定，请示公文与批复公文的行文关系只有两种，行文类型有三类。

1.请示公文与批复公文的行文关系只有两种

行政《办法》行文规则规定，“行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。”

该规定至少明确了两点。

一是明确了正式的行文关系有两种。

（1）根据隶属关系确定的（请示与批复的）行文关系；

（2）根据职权范围确定的（请示与批复的）行文关系。

二是明确了除了特殊情况、紧急情况（如突发的战争、地震、风雨雪灾等人力不可抗拒的情况），在一般正常的情况下，请示和报告不得越级进行，必须逐级请示、报告。

2.请示公文与批复公文的行文类型有三类

因此，请示公文与批复公文起码应有两种类型的行文关系，即：

（1）根据隶属关系确定的行文关系。

（2）根据职权范围确定的行文关系。

同时，事实上还存在第三种类型的行文关系，即：

（3）根据机关授权由部门代行批复的行文关系。

现试举例分述如下。

一、根据隶属关系确定的行文关系

行政《办法》规定，“请示适用于向上级机关请求指示、批准。”“批复适用于答复下级机关的请示事项。”

下级机关、部门向直接顶头上级机关请示，上级机关向直接隶属下级机关、部门批复，均可使用“请示”和“批复”文种行文。

如国务院与各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部委、各直属机构之间的（请示与批复的）行文关系，省人民政府与各市、县人民政府和省各委、办、厅、局和省各直属单位之间的（请示与批复的）行文关系。等等，均属此类。

这类根据隶属关系确定的行文关系又有两种情况。

1.谁请示，就只批复给谁

即根据行政隶属关系，使用“批复”文种，直接答复请示的机关、部门。

（1）地方政府与国务院之间的请示、批复：

例如，2007年1月21日《国务院关于同意云南省思茅市及相关县区更名的批复》（国函〔2007〕8号）。告知云南省政府：“你省《关于请求批准思茅市及相关县区更名的请示》（云政发〔2006〕54号）收悉。现批复如下：”“同意思茅市更名为普洱市，普洱哈尼族彝族自治县更名为宁洱哈尼族彝族自治县，思茅市翠云区更名为普洱市思茅区。请你们认真做好有关工作。”

再如，2010年11月9日《国务院关于同意将广西壮族自治区北海市列为国家历史文化名城的批复》（国函〔2010〕121号）。告知广西壮族自治区政府：“你区《关于申报北海市为历史文化名城的请示》（桂政报〔2009〕48号）收悉。现批复如下：……”

（2）国务院所属部、委、局、办与国务院之间的请示、批复：

例如2007年1月23日《国务院关于西部大开发“十一五”规划的批复》（国函〔2007〕6号）。告知发展改革委、西部开发办：“你们《关于报送西部大开发“十一五”规划的请示》（发改规划〔2006〕2940号）收悉。现批复如下：……”

再如2007年6月30日《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》（国函〔2007〕64号），告知国务院部委管理的国家局——国家原子能机构：“现对核事故损害赔偿责任问题批复如下：……”

2.无论一家两家请示，批复覆盖、兼及所有相关机关、部门

即根据隶属关系，使用“批复”文种，不仅答复请示的机关、部门，同时覆盖、兼及有关机关、部门。目的是使所有与请示事项相关的机关、部门，能够通力合作，共同完成批复事项。

例如，2006年10月27日《国务院关于全国山洪灾害防治规划的批复》（国函〔2006〕116号），告知：“水利部、国土资源部、气象局、建设部和环保总局《关于批复全国山洪灾害防治规划的请示》（水汛〔2006〕313号）收悉。现批复如下：……” 请示公文制发机关为国务院所属5个部、局（水利部、国土资源部、气象局、建设部和环保总局），批复主送机关、部门则为全国各省、自治区、直辖市人民政府，7个国务院所属部、委、局，即除5个联名制发请示公文的部门之外，增加了发展改革委和财政部2个部、委。这是因为，《全国山洪灾害防治规划》的落实，需要靠相关地方政府与国务院所属部、委、局齐心协力，才能做到项目落实、资金落实、物资落实、人力落实、计划落实。

再如，2008年7月21日《国务院关于长江流域防洪规划的批复》（国函〔2008〕62号），告知：“水利部《关于审批长江流域防洪规划的请示》（水规计〔2008〕225号）收悉。现批复如下：……” 请示公文制发机关为水利部，批复主送机关、部门则为16个省、自治区、直辖市人民政府（江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海12省，广西、西藏2个自治区，上海、重庆2个直辖市），11个国务院所属部、委、局（发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、林业局、气象局）。

请注意，上述各例国务院所作的批复公文，虽然使用的都是“批复”文种，属于下行文，但其行文格式却无一例外是信函式格式（国函〔2011〕××号），而不是文件式格式（国发〔2011〕××号）。这表明，它们发文字号之中的“函”字只是表明其行文格式是信函式格式，与表明平行文文种的“函”虽为同字，却风牛马不相及。

二、根据职权范围确定的行文关系

行政《办法》行文规则规定，“政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。”规定“属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门……”规定“属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。”

这就意味着，下级机关的职能部门向本机关的上级机关的职能部门请示，上级机关的职能部门有隶属关系的下级机关的职能部门的批复，均可使用“请示”和“批复”文种行文。

如国务院所属教育部与各省人民政府所属教育厅之间的（请示与批复的）行文关系，省人民政府所属教育厅与各市、县人民政府教育局之间的（请示与批复的）行文关系。等等，均属此类。

这就表明，请示和批复不仅发生在有直接隶属关系的上下级机关之间，还发生在根据职权范围有业务指导关系的上下级机关的部门之间。上级机关的部门虽然不得向下一级政府正式行文，却可以根据职权范围向下一级政府的相关部门自行正式行文。而下级政府的部门对于属于上级机关主管部门职权范围内的具体问题，也应当直接报送上级机关的主管部门处理。

国家税务总局机构职能共有12条。其中的（十一）规定：“对全国国税系统实行垂直管理，协同省级人民政府对省级地方税务局实行双重领导，对省级地方税务局局长任免提出意见。”2009年7月24日《税务总局关于非居民企业取得B股等股票股息征收企业所得税问题的批复》（国税函〔2009〕394号），就是同时接受上海市人民政府和国家税务总局双重领导的上海市国家税务局，根据其职权范围的内容，向国家税务总局请示对非居民企业取得B股等股票股息如何征收企业所得税；而作为国务院职能部门的国家税务总局，则根据其职权范围给上海市国家税务局作出的批复。其批复正文是：“你局《关于大众交通（集团）股份有限公司向B股非居民股东派发股利涉税问题的请示》（沪国税际〔2009〕49号）收悉，现批复如下：根据《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例规定，在中国境内外公开发行、上市股票（A股、B股和海外股）的中国居民企业，在向非居民企业股东派发2008年及以后年度股息时，应统一按10%的税率代扣代缴企业所得税。非居民企业股东需要享受税收协定待遇的，依照税收协定执行的有关规定办理。”其请示、批复、行文的方式和行文格式，类同于有直接隶属关系的上下级机关之间的行文。

三、根据机关授权由部门代行批复的行文关系

笔者想，这事实上存在的第三种类型的批复公文，我们不妨称之为“授权批复公文”。

因为，行政《办法》行文规则还规定，“……须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。”

而须经政府审批的事项，多由政府授权作为综合部门的办公厅或政府的其它部门代为行文，关键的关键就在于，行文时“文中应当注明经政府同意”。

仍以国务院为例。国务院组成部门有27个（外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、中国人民银行、国家审计署）；国务院直属特设机构有1个（国务院国有资产监督管理委员会）；国务院直属机构有16个（国家海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署(国家版权局)、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局、国家预防腐败局）；国务院办事机构有4个（国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室）；国务院直属事业单位有14个（新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会）。

如若地方政府或国务院部门有须经国务院审批的事项报至国务院时，经国务院同意也可以由国务院的所属与该请示事项有关的部门行文。但其行文是否合法，是否具有法定效力，关键在于文中是否注明了经国务院同意或国务院领导同志同意。

例如，2007年5月23日发送给第29届奥运会组委会的《国务院办公厅关于同意在北京奥运会特许商品上使用国旗图案的函》（国办函〔2007〕59号），其正文是：“你委《关于在北京奥运会特许商品上使用我国国旗图案的请示》（奥组委〔2007〕126号）收悉，经国务院领导同志同意，现函复如下：同意在北京奥运会特许商品上使用我国国旗图案。望正确使用，切实维护国旗尊严。” 第29届奥运会组委会的请示是报送给国务院的，在北京奥运会特许商品上能否使用我国国旗图案，其批准权限在国务院，而不在国务院办公厅职权范围之内。批复函中注明“经国务院领导同志同意”，就是表明此一批复公文是经国务院批准、授权的。

同样，2007年3月23日发送给国家体育总局的《国务院办公厅关于同意南昌市承办2011年第七届全国城市运动会的函》（国办函〔2007〕40号）其正文中也清清楚楚注明是“经国务院领导同志批准”的：“你局《关于由江西省南昌市承办中华人民共和国第七届城市运动会的请示》（体竞字〔2007〕29号）收悉。经国务院领导同志批准，现函复如下：同意2011年第七届全国城市运动会在江西省南昌市举行。”

再如，国务院批准的民政部的主要职责12条，其中的（六）规定“拟订行政区划管理政策和行政区域界线、地名管理办法，负责县级以上行政区域的设立、命名、变更和政府驻地迁移的审核工作，组织、指导省县级行政区域界线的勘定和管理工作，负责重要自然地理实体以及国际公有领域、天体地理实体的命名、更名的审核工作。”尽管涉及政府驻地迁移的审核工作属于民政部的职权范围，但“审核”与“审批”一字之差，却是天差地别。当有关此类请示事项是由省级政府向国务院报请批示时，被国务院授权代为行文的民政部仍然要履行向国务院的报批程序。民政部先后于2003年4月4日、4月17日、5月20日、7月8日批复甘肃、江苏、贵州、四川、内蒙5个省级人民政府，同意甘肃玉门市（民函〔2003〕63号）、江苏无锡惠山区（民函〔2003〕76号）、贵州水城县（民函〔2003〕99号）、四川仪陇县（民函〔2003〕134号）、内蒙科尔沁右翼前旗（民函〔2003〕135号）等的政府驻地迁移。这5件政府驻地迁移“批复”均为信函式格式。它们批复的正文内容虽各各不同，却无一批复不庄重地注明“经国务院批准”六个字。如对内蒙的批复正文是：“你区《关于兴安盟科尔沁右翼前旗政府驻地迁至大坝沟镇的请示》(内政发〔2002〕72号)收悉。经国务院批准，同意科尔沁右翼前旗人民政府驻地由乌兰浩特市区迁至该旗大坝沟镇。搬迁经费由你区自行调剂解决。”

有比较才有鉴别。2007年2月16日《国务院关于同意重庆市江北区人民政府驻地迁移的批复》（国函〔2007〕17号）也是对涉及政府驻地迁移的请示事项的批复公文。该批复公文告知重庆市人民政府：“你市《关于江北区人民政府驻地迁移的请示》（渝府文〔2006〕69号）收悉。现批复如下：同意江北区人民政府驻地由江北区华新街街道迁移至江北区寸滩街道金港新区。搬迁经费由你市自行解决。”因为是国务院直接批复公文，文中无须注明“经国务院批准”六个字。由此，国务院的批复公文与国务院部门经授权制发的批复公文的区别就非常清楚了。

四、批复公文的文种选择

从上述例举的批复公文可以看到，批复公文并不都是使用“批复”文种，也有使用“函”文种或“通知”文种，甚至使用“决定”文种（限于篇幅，请恕从略）的。

1.使用“函”文种的

例如，2009年2月23日发送给国家安全监管总局的《国务院办公厅关于调整煤矿整顿关闭工作部际联席会议成员单位及成员的函》（国办函〔2009〕27号）。其正文是：“你局《关于调整煤矿整顿关闭工作部际联席会议召集人和成员的请示》（安监总煤监〔2009〕17号）收悉。经国务院领导同志同意，现函复如下：……”

再如，2007年10月20日发送给河南省人民政府的《国务院办公厅关于同意河南中国文字博物馆更名的函》（国办函〔2007〕107号）。其正文是：“你省《关于河南中国文字博物馆更名为中国文字博物馆的请示》（豫政文〔2007〕144号）收悉。经商有关部门并报国务院领导同志同意，现函复如下：拟建的‘河南中国文字博物馆’可更名为‘中国文字博物馆’。”

2.使用“通知”文种的

例如，2010年10月21日发送给安徽省人民政府的《国务院办公厅关于批准淮南市城市总体规划的通知》（国办函〔2010〕145号）。其正文是：“你省《关于淮南市城市总体规划的请示》收悉。经国务院批准，现通知如下：……”

再如，2009年9月28日同时发送给天津市、安徽省、河南省、甘肃省、宁夏回族自治区人民政府，环境保护部、林业局的《国务院办公厅关于调整天津古海岸与湿地等5处国家级自然保护区的通知》（国办函〔2009〕92号）。其正文是：“环境保护部《关于调整天津古海岸与湿地等5处国家级自然保护区范围的请示》（环发〔2009〕104号）收悉。经国务院批准，现通知如下：……”

又如，2007年3月21日发送给中国人民银行的《国务院办公厅关于调整中国人民银行货币政策委员会组成人员的通知》（国办函〔2007〕39号）。其正文是：“你行《关于任免货币政策委员会委员的请示》（银发〔2007〕72号）收悉。根据《中国人民银行货币政策委员会条例》的有关规定，经国务院领导同志同意，现通知如下：同意张平、蒋超良担任中国人民银行货币政策委员会委员，尤权、郭树清不再担任中国人民银行货币政策委员会委员职务。”

上述批复函和通知都是经国务院授权，由国务院办公厅制发给省级政府或国务院其它部门的，故而正文中均注明有“经国务院领导同志同意”、“经研究并报国务院领导同志同意”、“经商有关部门并报国务院领导同志同意”“经国务院批准”等“注明经政府同意”的字样。文/龚仕文

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