规范性文件起草与审核

    一、规范性文件的概念

规范性文件，是指各级人民政府及其派出机关、县级以上人民政府所属工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定、发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，能够反复适用的行政措施、决定、命令或者指示等行政规范。
广义的规范性文件和狭义的规范性文件。广义的规范性文件是属于法律范畴即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章等的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。
( P' {& M3 D. j& ~* N* G7 k: ^二、立法层级
（一）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。
' `+ k! V* q! ]6 ~# i$ |6 b（二）全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。
' n% t, V. ?( |" C（三）国务院根据宪法和法律，制定行政法规。
& ~+ Q+ K9 f7 l, r* ^9 ~9 z) s; _* f（四）省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。
（五）较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。
（六）国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。
, J& G: W; b$ l/ W, |7 p" I( C- q8 N（七）省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
& O" T. t. Y) D. J5 P' N5 G; p, E三、规范性文件的特征
（一）法定主体。必须是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织才有权制定规范性文件。
1 k) b& W- [  o7 B' K6 i5 V（二）依法制定。各行政主体制定的规范性文件必须在其法定职权范围内，并且制定过程也必须合乎有关程序性规定。
（三）具有普遍约束力。这里面有两层意思，首先是针对不特定的多数人，再就是能反复适用。行政机关制定的内部管理制度，技术操作规程，人事任免决定，对具体事项的通报、通知以及行政处理决定等文件，不在这一范围。是否具有普遍约束力也是判断规范性文件的试金石。
) z! h1 Q/ t3 Y% L! j四、规范性文件起草原则
（一）宪法基本原则。依法治国，首先是依宪治国。依法行政作为依法治国的重要组成部分，在一定意义上说，依法行政，首先要求各级行政机关增强宪政意识，依宪行政，要严格履行宪法规定的职责，忠实履行宪法规定的义务，维护宪法的尊严和权威，确保法制的统一和政令的畅通。
（二）维护法制统一。确保法制统一和政令畅通，是宪法确立的一条基本原则，也是依法行政的基本要求。江泽民同志指出：“维护宪法尊严和保证宪法实施，维护国家的政令和法制的统一，是一个重大的政治原则问题。”“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”；做事情，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。
2 w& ?, [7 ?5 N（三）发扬民主。实践中，有的地方和部门的行政决策权过分集中于一个或者少数行政领导，使决策受个人的知识、经验、能力的限制及个人偏好的影响较大；有的地方和部门行政决策过程的制度化程度较低，从调查研究、方案设计、方案选择到方案评估等阶段的各项具体步骤、方式，可以随意变通、更改或者省略，拍脑袋决策；部分决策事项和立法程序虽然引入听证和公开征询意见等公众参与制度，但由于公众不容易获得相关的全面信息、缺乏社会监督等原因，实施的效果不太理想。
8 y' E# G; E! Q. W5 W) }（四）科学合理规范社会关系。
五、规范性文件制定的权力来源
9 H4 Q2 o8 i5 [( r& g宪法第一百零七条县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，.....
! N% Y' j# x& a第一百零八条县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。
6 J% D* v0 N) `; d+ c1 a! L- R& j中华人民共和国地方各级人大和地方人民政府组织法第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：
（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；......（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；
( }9 y( C# ?' s/ j$ j行政复议法第七条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。
六、规范性文件起草要求
（一）依据要实。依据是政府规范性文件起草的依托和凭据，也是文件形成和出台的坚实背景。在政府规范性文件起草工作中，要从法律依据、政策依据、现实依据出发，首先拿出坚实有力的背景资料，为起草工作奠基。法律依据是规范性文件形成的法理保证。
: |7 q4 y( I& k) o  k1 N（二）文字要精。文字精当，是规范性文件起草的最低要求，也是基本要求。只因规范，必须准确；务求准确，功在精当。就是要做到多一字不多，少一字不行。一要从精编纲目，规整结构中压缩文字，坚决克服不切要害，散乱空泛的铺陈。二要从精炼文句，规范文句中减少文字，坚决克服口语化语言，力避拖泥带水。三要做到既要惜墨如金，抓住要害，点石成金；又要不惜笔墨，刻意用笔，务求准确。在此基础上，反复推敲，反复斟酌，做到字斟句酌，方能少留瑕疵。
（三）逻辑要强。在规范性文件的起草上，讲究逻辑，就是要做到脉络清晰，层级分明，概念准确，前后一致。
（四）角度要准。在政府规范性文件的起草中，如果是部门先行起草，起草人员必须首先把角度站准。这个角度就是要站在政府的角度去把握全局，以政府的口气行文，而不是仍站在部门的角度上说话。
- l, M" H/ y8 S4 Z+ y4 j（五）涵盖要广。在此基础上，要使新起草文件既能涵盖原有文件，体现新的精神，又不能和原有文件相互抵触，产生矛盾。只有当国家有关政策发生变化，需要将原文件废止或部分条款变更时，则需要在现行文件中注明相关内容以现行文件为准，并加以必要说明。
（六）讨论要细。组织讨论要充分听取专家、专业人员和相关部门意见；调查研究则是在广泛听取意见后，针对有关问题再行进行调查核实。
七、规范性文件备案规定
) |9 C2 f7 V6 k! g, G规范性文件备案是有权机关对已经生效的规范性文件进行事后法律监督的一种方式。是规范性文件制定机关必须履行的一项法定义务。备案的目的是防止规范性文件违反上位法，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。
《法规规章备案条例》。法规、规章公布后，应当自公布之日起30日内，依照下列规定报送备案：（一）地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报国务院备案；（二）部门规章由国务院部门报国务院备案，两个或者两个以上部门联合制定的规章，由主办的部门报国务院备案；（三）省、自治区、直辖市人民政府规章由省、自治区、直辖市人民政府报国务院备案；（四）较大的市的人民政府规章由较大的市的人民政府报国务院备案，同时报省、自治区人民政府备案；（五）经济特区法规由经济特区所在地的省、市的人民代表大会常务委员会报国务院备案。
, F4 M0 {! a: o5 L省、自治区、直辖市人民政府应当依法加强对下级行政机关发布的规章和其他具有普遍约束力的行政决定、命令的监督，依照本条例的有关规定，建立相关的备案审查制度。
八、山东省规章和规范性文件备案管理规定本规定
所称规范性文件，是指设区的市和县（市、区）、乡（镇）人民政府以及县级以上地方各级人民政府所属工作部门，在法定职权范围内按照法定程序制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，反复适用并具有普遍约束力的规定、办法、实施细则、规则等文件的总称。
8 w! y# O, h2 J4 p' z9 j, @地方各级人民政府以及县级以上地方各级人民政府所属工作部门制定的内部工作制度、人事任免决定、对具体事项的行政处理决定等文件，不适用本规定。
九、备案审查
（一）审查的内容。1、立法保留事项；2、行政处罚法规定的事项；3、行政许可法规定的许可权限；4、行政强制措施；5、行政事业性收费；6、超越权限；7、限制权利或者增加义务。
% d  j/ r4 T, E1 j* w（二）审查处理方式。1、退回由规范性文件制定机关自行处理纠正：2、上级人民政府撤销或者改变。
; K7 Z% M# w5 H0 v+ b* n& `十、立法保留
《立法法》第七条全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。
全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，本文由老秘网推荐，但是不得同该法律的基本原则相抵触。
第八条 下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
3 v- d& j" R) i6 x十一、规范性文件存在的问题分析
规范性文件是行政机关为贯彻执行法律、法规、规章和相关政策而制定的具有普遍约束力的法律性文书，是行政管理的有效手段，在政府工作中发挥着重要作用。但由于法律和行政法规对规范性文件的制定程序没有作出规范，加之有的制定机关法律意识淡薄，导致一些规范性文件随意性较大，甚至违法。
1 N) m4 g3 K% a3 X（一）规范性文件数量多、质量差。有的地方和部门部署阶段性工作要制定规范性文件，日常事务安排也要制定规范性文件；法律、法规和规章没有规定的要制定规范性文件，有规定的也要制定规范性文件；有文件依据的要制定规范性文件，没有文件依据的也要制定规范性文件，其结果是“红头文件”满天飞。有的规范性文件起草后不经法制部门（机构）审查就送领导签发，有的法制部门（机构）审查职责流于形式，使规范性文件的合法性难以得到保障。
; I4 h/ S6 T# e8 `3 b（二）规范性文件不按规定方式公布。有的规范性文件制定后只向部分单位印发，不向社会公布，行政相对人不知晓；有的规范性文件不及时公布，行政相对人不能在合理期限内知晓。
* J( s3 B) h2 h8 N4 O: m, z（三）规范性文件未履行审查与备案程序。有些规范性文件起草后直接报送主管领导签批发布，既不听取相关部门与人员的意见，也不送法制机构进行合法性审查；有的规范性文件发布后不送备案机关备案，使政府行为得不到及时监督，存在的问题不能及时纠正，公民、法人或其他组织的合法权益无法有效保护。
7 \" t* K3 m2 {（四）规范性文件评估和清理制度不健全。一些规范性文件发布后，制定机关不能对文件实施情况及时作出评估，以此作为是否继续执行的依据；实施机关不能及时向制定机关报告规范性文件的执行情况，为制定机关提供决策参考，使一些没有执行效力和与法律政策相冲突的文件不能被及时废止与修订，影响了法制的统一性与政策同一性。