关于提高我老秘网市规范性文件质量的若干思考

　　规范性文件是各级行政机关指导人们社会活动的行为规范。具体来说，就是指各级人民政府及其所属部门、经授权行使行政执法权的组织，根据法律、法规、规章和上级规范性文件，依照法定权限和程序制定的，具有普遍约束力并在一定时间内相对稳定的规定、办法、规则、实施细则、布告、通告以及用来下达需要共同执行事项的通知等行政措施（俗称“红头文件”）。从法律角度上看，规范性文件是我国法律体系的重要组成部分。制定规范性文件，广义上来说是一种立法活动，狭义上来说也起码是立法活动的延伸和补充。从行政管理角度上看：首先，制定规范性过程是一种典型的决策过程，必须依法操作、科学操作和规范操作，否则，就有可能造成决策失误；其次，现代的行政管理，实质上就是法律的管理。自从加入WTO后，很多政府行为、社会行为、市场行为等都要求与国际接轨，但最关键的还是接法律之轨、接依法行政和依法管理之轨；第三，尤其是国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》以来，确立了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施，突出强调了提高制度建设质量、确保法律实施、严格各项监督等工作，充分表明了国务院坚持执政为民，全面推进依法行政、建设法治政府的坚定决心。因此，从法律乃至一般规范性文件的制定，都必须经得起考验，才能保证改革开放和建设法制政府的顺利进行，从而促进社会全面进步。
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+ ?3 Z0 ^% L( ~& w　　一、规范性文件制定工作的重要性

　　随着社会主义市场经济体制的不断完善和依法治国方略的不断深入实施，制定规范性文件已成为我老秘网市各级政府和部门管理经济、社会事务的主要手段之一。近年来，我老秘网市各级政府和部门结合工作实际，制定了大量的规范性文件，保证了行政机关正确有效地行使职权，推动了经济建设和各项社会事业的发展。可以说，在新形势下，规范性文件将越来越重要，主要表现在：

  （一）做好规范性文件的制定工作，有利于我老秘网市各级行政机关更好地管理经济和社会事务。
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　　我老秘网市正处于改革开放和发展市场经济的重要时期，尤其是在面临“不招商引资就死路一条”的新形势下，各种新情况、新事物、新问题和新矛盾会层出不穷，许多社会关系需要及时而有效地加以调整(如国有企业改革、民营经济发展、县域经济、工业园区征地拆迁、道路交通等基础设施建设等等)，各种市场主体的利益需要进行合理地分配和平衡(如招商引资过程中如何去统一市场规则，如何去降低门槛，政府如何去提供服务等等)，政府的行政职能决定了政府对此不能视而不见、消极回避。同时，在国家立法相对原则和对国企改革、民营经济、区域协调、招商引资、WTO规则来说相对滞后的情况下，我老秘网市各级行政机关必须制定大量的规范性文件，及时处理具体的行政管理事项，确保社会的稳定和经济的发展。因此，做好规范性文件制定工作，有利于我老秘网市各级行政机关更好地管理经济和社会事务。
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( Q# t: q# F9 C: r. U; r/ d　　（二）做好规范性文件的制定工作，有利于推进我老秘网市依法行政的进程。

7 ]( }5 p! Z" k　　规范性文件是行政立法活动的有机延伸和必要的补充，是依法行政的依据，在依法行政工作中占据着重要位置。规范性文件具有层次多、范围广、影响大的特征，因而违法或不当的规范性文件，对相对人造成的损害要远远大于具体行政行为，由此可见规范性文件的质量优劣事关依法行政的大局。因此，严格依法行政必须从规范性文件的制定工作入手，要通过制定和实施高质量的规范性文件来规范行政行为，提高行政效率，树立政府的权威和良好形象。自从党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，尤其是行政许可法颁布以来，国务院和省政府突出强调了依法行政工作和建设有限型、服务型、诚信型、责任型法治政府的重要性，市委、市政府也提出了“推动绿色崛起，实现科学发展”战略，这些都在客观上为推进我老秘网市的依法行政工作提供了难得的历史机遇。因此，抢抓机遇，迎接挑战，认真做好规范性文件的制定工作，切实提高规范性文件的质量，将更有利于推动我老秘网市依法行政工作，更好地促进我老秘网市依法行政的健康发展。
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9 R& @9 ?. d+ f" o　　（三）做好规范性文件的制定工作，有利于进一步优化我老秘网市的政策环境。

  _6 r& Y0 V4 M　　市委、市政府把优化招商引资环境作为工作的重要内容之一，环境当中最根本的就是政策环境。政府向社会提供的最主要的公共产品就是政策环境，政策环境包括转变政府职能、规范审批程序、精简审批事项、缩短审批时限、提高机关的办事效率和服务水平等。良好的政策环境，无疑是一种无形资源，能对国内外投资者产生有效的吸引力，促进技术、资金、人才等生产要素向优化的环境流动和集聚，它给一个地区、一个城市带来的经济利益是无可估量的。要优化政策环境，制定规范性文件是一条不可缺少的途径。通过规范我老秘网市规范性文件的制定工作，将有利于我老秘网市规范政府行为，促进依法行政，真正创造一个稳定、开放、良好的政策环境，把梅州建设成政府服务优质、行政效率高效、市场体系完善、市场经济秩序稳定的发展区域，从而推动我老秘网市经济的强劲发展和各项社会事业的全面进步。
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　　  二、我老秘网市规范性文件制定工作中存在的问题

　　我老秘网市的规范性文件，凡经过法制局审查的，可以说都是符合宪法、法律、法规及规章的规定，在依法行政中起到了积极的推动作用。但是，在制定规范性文件工作中，也暴露出一些问题。一定程度上降低了政府工作的效能，损害了政府的权威和形象，阻碍了依法行政工作的进程。

1 q& R* ?& Y+ }, Y8 W　　（一）内容上的随意性。

: w, P# L- Z! H2 t　　主要表现在三个方面：

3 t5 t" }' }. Z( [7 `8 g9 [. m　　第一，内容笼统空泛，缺乏可操作性。一些规范性文件的内容笼统，缺乏明确的要求。号召性的东西多，具体的东西少；无关紧要的问题不惜笔墨、详尽阐述，敏感问题则避实就虚、回避矛盾。如“各级各部门必须重视”“必须加强领导”“采取切实有效的措施”等等类似表述，这样的规范性文件，缺乏可操作性，不能解决实际问题，况且，这样的表述与法律的客观实在性相去甚远，行政规范的衡量标准是追求客观行为和客观结果，而不去追求其过程。如：争取做到或争取达到什么什么，努力提高、努力做到什么什么等等，这就是一种典型的手段论和典型的、空泛的主观论，这种表述方法容易给人钻空子，与法律的严肃性和客观实在性是背道而驰的。
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　　第二，照抄照转，缺少针对性。有的行政机关大段地抄录法律法规和上级部门的规范性文件，有的则将外地的规范性文件原封不动地“拿”过来，没有细化法律法规和规章，没有结合实际，缺乏针对性和地方特色。

　　第三，随意越权，严重违法。有些起草机关无视法制的统一，片面追求部门利益，随意扩大部门的权限，大搞“纵向越权”、“横向越权”，甚至违法制定了限制和剥夺公民的基本权利的规范性文件，出现了“政府权力部门化，部门权力利益化”的不良倾向，远离了依法行政的目标。这些情况的出现，除了体制上的一些问题外，一个重要原因就是，部门利益和实际情况有时存在难以区分的因素。一些实际情况反映了部门管理的需要，但同时也为部门谋取不适当利益提供了有利条件。有的部门和单位在文件起草过程中对从国家和人民整体利益出发的大方针，对规定部门责任与义务的必要性不够重视，片面强调实际情况，单方要求加强部门的管理，要求肯定部门已有的做法，扩大部门的权力，甚至用实际情况的需要来掩盖部门利益。这种将部门的工作、权力和作用不适当地与实际情况联系甚至等同起来的做法，应当引起我们的高度重视。又如根据立法法的规定，国家的基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度方面，是属中央立法权范畴，地方无权加以规定。作为财政、税收、海关、金融和外贸，是我国主要的宏观调控事项，这些事项必须全国统一，地方性法规、地方政府规章都不得规定。这些只能由中央规定的事项，如税收减免、外汇(包括外汇制度、人民币汇率制度)、进出口(包括进出口许可证、配额制度)、关税、海关估价、贸易救济措施(包括反倾销、反补贴、保障措施)等，地方不得作出规定。但实际情况却不是这样，特别是有关税收优惠问题尤为明显，我们审查的很多文件，都强调减免税收或税收返还等。
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2 z2 ]- S) \# m6 c  （二）程序上的混乱性。
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　　我老秘网市的规范性文件制定程序，从制度建设上来说，是非常明确的，相对于全省没有立法权的地级市来说，我们的制度是非常严谨和健全的。主要有：市政府2006年修改出台的《梅州市规范性文件制定程序》、2008年出台的《关于进一步规范和完善市级规范性文件制定工作的意见》、2003年的《梅州市人民政府工作规则》和《梅州市法制局关于贯彻市政府工作规则的若干意见》等。这些规定，从规范性文件的规划、起草，到审查、发布，直至备案审查等各个方面都作了详细的规定，可以说，我们的前置审查工作，是有据可依的，制度也是健全的。但是，起草工作人员的程序意识淡薄，没有遵循这些内部操作规范。实际工作中，制定规范性文件的程序时常陷入混乱状态，主要表现在：一是缺乏规范性文件制定规划和计划，有的机关甚至根据某领导的一句话、一个批示、一次大会发言，便“炮制”一个规范性文件；二是调查研究工作不扎实，没有进行充分的论证；三是没有广泛征求意见、集体讨论，便草草出台规范性文件，缺乏制定规范性文件所必需的民主程序；四是个别行政机关没有落实规范性文件发布前的领导集体审议制度，导致一些部门行政执法争议的发生；五是各级各部门的备案工作都未按照《规定》报送，市法制局虽然一直强调规范性文件备案工作的重要性，但各部门、各县（市、区）真正按照《规定》报送备案的数量不多。像这样制定程序有瑕疵的规范性文件，缺乏科学性，质量不高，生命力短，有的出台不久就被多次修改甚至惨遭“夭折”。
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　　（三）形式上的不规范性。

2 J" l$ b$ m. \　　名称和形式是行政行为内容的标志。规范性文件有特定、明确、科学的名称和形式。但是，有一些规范性文件的名称和形式混乱、繁杂，甚至有意或者盲目仿照法律、法规的名称和形式，模糊了主体权限、调整对象和效力范围等，容易让公民、法人误解，也容易给行政执法制造混乱。一是标题不规范。规范性文件的标题一般包括发文机关或者行政区域、事由和文书种类三个要素，但不少规范性文件的标题要素不全，明显违反了《国家行政机关公文处理办法》和国务院《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的规定。二是依据不规范。有些规范性文件制定的依据，不是现行的法律、法规、规章和上级机关的文件，而是行政机关自已曾制发的“X号文件”或“外地经验”，致使这些文件缺乏法律依据。三是结构不规范。规范性文件结构一般由章、条、款组成，这种条文式结构不同于一般的公文结构。但有些规范性文件借“规范性文件”之名，行“普通公文”之实。四是语言不规范。有的语言表达欠规范、准确和精炼，有的表述不清、指代混乱，有的甚至出现法律常识性错误，容易造成歧义和误解。有的使用了“市斤”、“华里”、“尺”、“立方”等不规范的标准计量单位。五是制定技术不规范。主要是：体例不够完整，格式不符合要求，制定技术不规范。

（四）审查把关上的薄弱性。
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　　规范性文件的审查把关是制定规范性文件工作中一道十分重要的程序，履行好这一道程序能确保规范性文件的合法性和可操作性。但是，在实际工作中，一些行政机关没有建立和落实法律审查制度，制定规范性文件通常由业务部门起草后直接送领导审批后发布，没有送本单位的法制部门审查把关，规范性文件的合法适当和法制的统一得不到保障，甚至造成规范性文件一出台就因违法而不予备案的尴尬局面。还有一些行政机关的法制工作人员由于没有系统地学习法律知识尤其是行政法知识，承担审查把关的重任有点勉为其难，难以保证规范性文件的质量。
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　　三、提高规范性文件质量的对策及建议
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　　规范性文件如果不规范，带来的后果是相当严重的，危害是极大的。一方面，导致政令不畅甚至是管理失控，阻碍依法行政进程；另一方面，违法和不当的规范性文件是行政争议的隐患，容易激化社会矛盾，可能引起行政复议，也有可能被备案审查机关责令修改，从而影响了行政机关的权威、声誉和形象。因此，为了避免规范性文件不规范带来的后果，促进政府工作的规范化和法制化，推进我老秘网市依法行政的进程，提出以下几点建议：
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0 y; {# M8 z& Z4 t# t- H　　（一）正确处理好两种关系。

9 B9 U# e5 n0 I: I& C　　1、政府与市场的关系。
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　　我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。实践已经证明，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，实行公开、公平、公正竞争，经济活动才能富有活力，提高效率，更快地创造更多的社会财富，提高综合国力。同时，市场又不是万能的，市场本身存在着自发性、滞后性和盲目性等特点。如何改善宏观经济环境、合理利用公共资源、维护社会公共利益，仅靠市场难于解决。因此，实行市场经济体制，并不意味着减少政府的责任和作用。我老秘网市正处在经济体制转轨、产业结构调整和经济快速发展的时期，尤其需要政府担当起应负的责任，把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，切实解决市场解决不了或者解决不好的问题，为经济活动创造良好的宏观环境。这里需要明确的问题是，正确处理政府与市场的关系，主要方面是政府，关键在于转变政府职能，并力求做到：一不越位，决不要再把那些政府机关不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里；二不缺位，该由政府机关管的事情就要把它管住、管好；三不错位，政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”；四不扰民，该由政府机关管的事情，只要能把它管住、管好，办事手续越简便、越透明越好，以方便基层、方便老百姓。要达到上述要求，首先要解放思想，更新观念，卸下思想认识上的两个包袱：一是，政府工作以经济建设为中心，不等于把一切经济活动都由政府机关包揽下来；二是，政府是人民的政府，不等于把老百姓的一切事情都由政府机关包揽下来。从发展趋势看，政府实施的是公共行政，政府是有限政府，而不是无限政府，它的权力、责任都是有限的。只有“有限”，才有可能“高效”。这个思想认识问题不解决，就不可能转变政府职能，也就谈不上提高规范性文件质量。
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制定规范性文件，广义上来说是一种立法活动，狭义上来说也起码是立法活动的延伸和补充。现在，党内法规和规范性文件被高度重视。

RE: 关于提高我老秘网市规范性文件质量的若干思考

”；四不扰民，该由政府机关